葫芦岛市政府债务管理暂行办法
辽宁省葫芦岛市人民政府
葫芦岛市政府债务管理暂行办法
葫芦岛市人民政府令 第68号
《葫芦岛市政府债务管理暂行办法》业经2004年6月7日葫芦岛市第二届人民政府第46次常务会议通过，现予发布，自2004年8月1日起施行。
二00四年六月二十一日
葫芦岛市政府债务管理暂行办法
第一章 总则
第一条 为加强政府债务管理，规范我市各级政府及其所属部门举借和偿还政府债务的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，依据《辽宁省政府债务管理暂行办法》等有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称政府债务，是指由政府及其所属部门举借或者合法担保以及在特定情况下需由政府偿还的债务。
第三条 本办法适用于我市各级政府债务的举借、偿还和监督管理。
第四条 市、县（含县级市、区，下同）财政部门是政府债务的主管部门，葫芦岛市人民政府债务管理办公室具体负责本级和下级政府债务的监督管理工作。
第五条 政府债务管理应当实行统筹兼顾、控制规模、注重效益、强化责任、防范风险的原则。
第六条 各级政府应当根据本地区国民经济和社会发展需要，以及经济和财力承受能力,制定政府债务中长期借用计划和偿还计划，合理确定债务总量和结构调整目标，保证财政的稳定性和可持续性。
县级政府债务中长期借用和偿还计划经市财政部门审核后，报市政府批准。
第七条 政府债务资金不得用于竞争性项目建设。
第八条 各级政府应当严格区分政府债务和企业债务，禁止以行政干预等手段将政府债务转化为企业债务或将企业债务转化为政府债务。
第九条 各级政府要制定并执行政府债务风险报告制度，年度报告政府工作要反映政府债务借用、偿还和风险指标等情况。
第十条 除法律和国务院另有规定外，政府不得发行地方政府债券。
第二章 政府债务的举借和担保
第十一条 举借政府债务应事先落实偿债资金来源和偿债责任以及抵御风险措施，在已制定的政府债务中长期举借规划内，坚持适度从紧。
第十二条 举借政府债务要坚持科学、民主决策。
市本级举借政府债务规模超过5000万元(含5000万元)的项目报市人大常委会批准。
财政部门负责组织有关单位对举债规模、项目、效益、偿债渠道等进行评审论证。
第十三条 财政部门根据中长期政府债务借用计划经对本级政府所属部门和下级政府年度举借政府债务计划审核后，报本级政府批准，并纳入年度政府举借债务计划。县级政府和市政府所属部门举借政府债务，应当在每年10月15日前，向市财政部门提出本地区和本部门下年度举借政府债务的方案，经其审核报市政府批准后方可执行。
举借政府债务规模方案需要调整的，按照前款规定程序审批。
各县级政府和市政府所属部门必须在批准的规模内举债。
第十四条 申请举借政府债务的单位，应当向同级财政部门提供下列材料：
(一) 举借政府债务申请书；
(二) 项目建议书和可行性研究报告；
(三) 财务报表；
(四) 财政部门认为应当提供的其他资料。
政府债务申请书应当载明下列事项：
(一) 项目名称、内容；
(二) 举借债务数额、来源、期限、利率；
(三)配套资金落实情况；
(四)还款计划和举借政府债务对财政预算、部门预算的影响；
(五)还款资金来源和偿债行政责任人、偿债监督行政责任人及最终债务人；
(六)其他应当载明的事项。
第十五条 财政部门对前条所列资料进行审核后，报本级政府批准。对债务率超过100%的，应当经市财政部门审核后，报市政府批准。各级财政部门应当积极参与举借政府债务项目的筛选、计划制定和申报工作。对没有下级财政部门审查项目意见的有关政府债务申请，市财政部门将不予列入政府债务举借计划。
第十六条 各级政府及其所属部门不得做政府债务的担保人，但经国务院批准为使用外国政府贷款或者国际金融组织贷款进行转贷的除外。
第十七条 需要上级政府或者财政部门转贷、担保的政府债务，必须由本级政府报上一级政府审批。审批时，应当出具本级政府常务会议做出的还款承诺文件和偿债行政责任人与本级政府签订的偿债责任状。
第十八条 使用政府债务资金单位为最终债务人（以下简称最终债务人）。最终债务人在签订借款合同后30日内，应当持借款合同副本到同级财政部门办理登记手续。
第三章 政府债务资金使用、偿还和风险管理
第十九条 经本级政府批准，需用财政资金偿还的政府债务收入和支出，应当纳入财政预算。
政府所属部门举借的政府债务收入和支出，应当纳入部门综合预算。
政府直接债务资金和其它需由财政收入或支出偿还的政府债务资金纳入财政国库集中支付管理。
第二十条 政府债务项目单位负责项目的具体执行工作。项目执行中的有关各项活动，包括项目的招标采购、资金的使用、项目执行监测和报告等，均应按照有关法律法规的规定组织进行。
政府债务项目单位负责落实项目设计、施工、资金使用和生产等项目执行环节的责任制度。
第二十一条 政府债务项目单位每年应当向同级财政部门报送政府债务资金使用报告，财政部门每年向本级政府和上级财政部门报送政府债务报告。
第二十二条 政府债务的资金使用范围与用途必须与相关贷款机构签署的贷款协定或贷款合同中规定的范围与用途相一致，任何单位和个人均不得以任何形式擅自挪用贷款资金或改变贷款用途。
第二十三条 政府债务项目单位应当严格按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招投标法》和国外贷款机构有关规定，进行招标采购。
第二十四条 财政部门负责对政府债务项目的执行情况进行监督管理与检查，并应随时跟踪和了解项目执行中所存在的问题。
第二十五条 最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对债务资金的使用效益和偿还承担行政领导责任；最终债务人的本级政府主管领导为偿债监督行政责任人，承担对偿债行政责任人组织偿还政府债务工作的监督责任。
第二十六条 最终债务人必须按照合同偿还到期政府债务。属于转贷的，转贷机构必须按转贷协议履行偿还债务的义务。有担保的，担保人应当承担偿债连带责任。转贷机构和担保人代为偿还后，有权向最终债务人追偿。
第二十七条 使用政府债务资金实施和还款期内，最终债务人应当按计划筹集偿债资金。
第二十八条 经本级政府批准，最终债务人需用财政资金偿还债务的，应当向同级财政部门申请列入本单位预算和部门预算。财政部门按照经批准的预算及时拨付偿债资金。
第二十九条 最终债务人应当将偿债资金列入财务计划，专户管理，不得挤占、挪用。
第三十条 下列资金可以作为偿还政府债务资金的主要来源：
(一) 企业利润和折旧;
(二) 企业募集的股本金;
(三) 配套资金中安排的偿债资金;
(四)处置国有资产的收入;
(五)财政预算安排的其他专项偿债资金;
(六)部门预算安排的偿债资金;
(七)最终债务人的其他收入。
第三十一条 属于政府转贷的政府债务，应当通过财政部门逐级向转贷机构偿还。属于政府担保的政府债务，由债务人向转贷机构偿还。
第三十二条 市财政部门每年6月向各县（市）区和市政府所属部门下达下年度政府债务偿还计划，各县（市）区政府和市政府所属部门应于每年10月15日前报送下年度偿债资金安排情况。
第三十三条 对于不能偿还到期政府债务、履行担保责任的县级政府及其所属部门，市财政部门可以扣减税收返还、转移支付或者其他财政资金，并且按照1‰的日率加收滞纳金。
第三十四条 政府及其所属部门应当按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债准备金。政府偿债准备金由各级财政部门设偿债准备金专户管理。
第三十五条 下列资金可以作为偿债准备金的来源：
（一） 财政预算内拨款；
（二） 专项用于偿还政府债务的非税收入；
（三） 提前回收的政府债务资金；
（四） 从配套资金中提取的资金；
（五） 处置国有资产的收入；
（六） 其他来源。
第三十六条 财政部门应当设立偿债准备金专户。列入财政和部门预算的偿债资金，由财政部门或者有关部门按预算直接拨入偿债准备金专户，专项用于偿还政府债务。
第三十七条 各级政府应当加强政府债务的债权保全和财产管理，杜绝最终债务人以任何形式和借口逃废政府债务。
最终债务人在实行资产重组、企业改制等产权变更或破产时，应当事先征得项目审批部门、财政部门、转贷部门和担保部门的同意。最终债务人所属的财政部门负责对此类项目的还款计划作出相应调整和安排，落实新的债务人并与转贷机构签订新的转贷协议。
政府外债项目单位发生上述情况时，按国家有关规定办理。
第三十八条 各级政府应当加强或有债务的有效监控，防止或有债务引发财政风险。
第四章 政府债务审计、财政监督
第三十九条 审计、财政部门应依法对政府债务进行审计、财政监督。
第四十条 最终债务人应当严格按照有关规定进行财务管理和会计核算，接受审计和财政部门的监督，按规定向同级审计和财政部门报送项目财务报告、单位财务报告和偿债计划落实情况报告。
第四十一条 在使用政府债务资金项目实施期内，审计部门应当对最终债务人的债务资金使用情况进行年度审计。
第四十二条 最终债务人的法定代表人发生变更前，应告知审计部门，由审计部门依法对债务资金项目全程实施审计。
第四十三条 最终债务人在使用政府债务资金项目完成后30日内，向同级审计和财政部门提交使用政府债务资金项目终结报告。审计部门接到报告后，对项目资金真实、合法及效益进行全面审计。
第四十四条 政府及其所属部门的政府债务情况列入领导干部经济责任审计范围，其结果作为领导干部的考核内容。
第五章 法律责任
第四十五条 违反本办法，有下列行为之一的，由财政、审计部门按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》等有关规定处理；对偿债行政责任人、偿债监督行政责任人由上级主管部门给予行政处分；对构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照规定原则和程序举借政府债务的；
（二）政府部门未将债务收入或者支出纳入部门预算的；
（三）违法规定，擅自出具担保的；
（四）虚报项目，骗取政府债务资金的；
（五）不及时到政府债务管理机构登记政府债务，提交财务报表和债务报告的；
（六）配套资金不落实的；
（七）截留、挪用政府债务资金和偿债资金的；
（八）不能偿还到期政府债务的。
第四十六条 财政、审计部门工作人员应当秉公执法，对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章附则
第四十七条 本办法执行中的具体问题由葫芦岛市政财政局负责解释。
第四十八条 本办法自2004年8月1日起施行。
余凌云 中国人民公安大学 教授
一、 引言
从历史上看，在裁量控制的路径上，英国人走的是司法的路子。这与他们的法律传统、宪政结构、社会诉求有关。几乎所有文献都采取司法本位，这一特色鲜明而夺目。他们一开始借助私法路径，尤其是侵权法上的疏忽大意，后来过渡到传统公法的越权无效和自然正义，并以此入手，发展出公法上的合理性审查，逐渐接近到裁量的自治内核，便嘎然而止。
这是一种比较安全的策略，先易后难。因为，无论是传统的越权无效还是正当程序，都是较为客观的审查，说服力强，不易产生争议。而合理性审查就游离在客观与主观之间，变得吊诡、复杂、难于把握。无怪乎，英文文献绝大部分聚讼于此。我们甚至可以武断地说，英国行政裁量的学说史，就是合理性原则的发展史。
让我们惊诧的是，英国人一旦觉得自由裁量必须受到控制，就走得相当坚决，相当彻底，也相当的远。法院拒绝不受拘束的或者绝对的裁量，所有形式的裁量都必须接受法院的审查，无论多么宽泛，也不论是以主观语言来表述。在英国当下，“没有不受司法审查的行政行为”，已然流行于坊间。更让人拍案的是，英国人采取了灵活多样、伸缩自如的审查，让司法干预随着审查对象和内容的不同，依据政治敏感性、行政自治程度等而变换着。这两点认识，无论哪一点摆到中国当下的情境中，拿我们的行政法理论与实践相对照，都是我们尚未企及的。
德国法中偶尔也提合理，但就结构清晰、层次分明以及重要性而言，远不及英国法。英国法的合理性原则也被澳大利亚、新西兰等国学者诵读、研磨与发扬。新西兰似乎更愿意采取狭义的“不合理”，更广义的概念是公正（fairness），而澳大利亚对“不合理”的理解与英国却几乎没有什么差别。
我有个直觉，上世纪80年代中后期出现在中国行政法教科书上的合理性原则，仿自英国，是龚祥瑞先生的作品带进来的影响。但一直以来，我们却缺乏对英国合理性原则的深入了解。运用一手文献进行研究的作品，更是少见。对于近年来席卷英国的欧陆裁量审查技术，及其在英国的实验成效，我们也知之甚少。从文献上看，我们对合理性原则的了解似乎还不如比例原则那样透彻。这显然对不起它在我国行政法教科书和官方文件上的重要地位。
或许也是因为缺少一个参照系，学术上出现了一些值得商榷的观点，比如，“合法审查为原则、合理审查为例外”、要进一步扩大“合理审查”，以及“流行欧洲的比例原则与英联邦的合理原则彼此不兼容，无法调和”等。于是，正本清源，为我国合理性原则的阐释和发展建立一个参考坐标，便成了本文的重要使命。
二、 历史的流变
合理性原则（the principle of reasonableness）既古老，又年轻，是流淌在英伦大地上的一条充满活力的溪流。“不合理”有着很悠远的私法根源，在合同、侵权、破产、贸易上都少不了它。只是之后的发展中，它找到了公法的坐标，才宣告了与私法“疏忽大意”（negligence）的分手。但历史的暧昧却缠绵至今，仍是学者争论不休的话题。
出现在司法格言上的行政机关合理行事义务（the duty of the executive to act reasonably），甚至可以追溯至十七世纪。韦德（Bill Wade）耙剔了Wednesbury案之前长达几个世纪的一长溜判例，都涉及合理性原则，不少法官在判决中也试图阐释“合理”（reasonable）。萨姆纳（Lord Sumner）说，（授权法中）“所表述的‘他们认为合适的’（as they think fit），必然暗含着诚实和合理之意味”。伦伯里（Lord Wrenbury）也说：“他（决定者——作者按）必须运用他的理智，确认并遵从理性所指引的方向。他必须合理行事”。[1] 但是，这些判例提到的“合理规则”（rule of reason），还不是独立的审查标准。[2]
在上个世纪40年代之前，合理性原则一度低迷，法官对它慎之又慎。这是因为它触碰到了行政裁量控制的最核心、最困难的实质问题。史密斯（de Smith）就说，在某种程度上，合理性是决定行政机关法律责任的实质性要素。[3] 要想在最接近行政自治的边缘，划出允许法院出入的区域，又不破坏分权，这无疑是很困难的。畏难情绪一度让“司法沉寂主义”（judicial quietism）盛行。
然而，40年代之后，经历了Wednesbury案、Padfield案，峰回路转。随着现代社会中的裁量问题日益突出，裁量领域不断扩大，控制裁量的要求愈发迫切，合理性原则也越来越频繁地被应用。有两组统计数据足以说明： [4]
（1） 在英国，1948年之后,大约有2500多起判例提到了Wednesbury和“不合理”，其中，2160起是在1990年1月1日以后做出的，所占比例超过了85%，1545起是在2000年1月1日以后做出的，占61%。
（2） 在westlaw上，按照全文有“unreasonable”、关键词和主题有“judicial review”的要求检索，截止2009年7月13日，共计610起判例，其中497起是1990年之后的，占81%。在全文中加上“Wednesbury”，共检索出282起判例，其中225起判例是1990年之后的，近乎80%。现在，几乎在每周案件报告（reported cases）之中都能看到。
近年来，对该标准的依赖之所以会激增，科恩（Margit Cohn）分析认为，一方面是迎合了1980年代中期英国公法改革之浪潮，另一方面是欧洲法、尤其是比例原则的实质性影响与驱动。 [5]根本原因，在我看来，恐怕还应该是出于对日益扩张的行政裁量的警惕与控制。
三、 三个经典判例
在英国的公法上缕析合理性原则，不能不提的具有标志性意义的判例，一个是Wednesbury案，它激活了合理性原则，列出了“不合理”基本内涵的表述公式，使之从抽象到具体。另一个是Padfield案，它翻开了一个新纪元（opened a new era），让合理性原则真正复兴。再有一个就是CCSU案，它让这类审查标准自成一体，另立门户，成就了一番气派。
1、 Wednesbury案
在英国，谈不合理审查，就不能不提Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corporation (1948)。现在人们朗朗上口的“the Wednesbury principle”、“Wednesbury unreasonableness”、“on Wednesbury grounds”、“unreasonableness in the Wednesbury sense”，都与该案有关。
Wednesbury案，被誉为“法律上的贝多芬第五交响曲”，案情并不复杂。在一个叫Wednesbury的小镇上，一个电影院欲申请许可。星期天娱乐法（the Sunday Entertainment Act 1932）授权行政机关在发放许可时可以“加入其认为适当的条件”。行政机关搭附了一个条件，要电影院承诺周末不让15岁以下的未成年人独自上哪儿。电影院不乐意，告上法庭。案情平淡无奇，原告也不曾如愿。但主审法官格林（Lord Greene）在判决中对“不合理”一席阐述，让它变为永恒。
格林的整个判决只有两个核心观点： [6]
第一， 他提出并描述了基于“不合理”而出现的违法形态。与传统的合理行使权力（powers must be exercise reasonably）要求相比，格林给出的是更加精确、严格的标准。具体而言，包括两种违法形态：
一个是弱的、宽泛和一般意义上的不合理（weak, broad, or general unreasonableness），包括不适当目的（improper purpose）、相关和不相关考虑（relevant and irrelevant considerations），以及恶意（bad faith）。它们彼此相近，又相对独立，且能够相对客观地判断。
另一个是强意义上的不合理（strong unreasonableness），也就是（行政决定）“如此荒谬，任何明智之士都不会想到它属于行政机关的权限范围”，或者“如此错误，任何理性的人都不会持有这种看法”。这是Wednesbury的核心与难点，也称为狭义的Wednesbury不合理或者狭义上的“不合理”。格林把它设计为“最后的手段”（a last resort）。只有当行政决定跳过了其他所有审查标准，而行政决定依然不能为法院接受，不符合公平观念时，才能诉诸这个标准。这一格调也限定了Wednesbury不合理在当时的意义。
第二， 他敏锐地洞察到上述不合理的所有标准或理由彼此之间都可能会重合，因此，无论在理论上还是在实践中，都没有必要做到彼此区分干净。
格林的整个努力就是归拢“不合理”标准的内涵与关系，他的杰出贡献在于，他提出了“不合理”只是越权无效（ultra vires）的潜在的实际延伸。只有行政机关的裁量违反了法律，法院才能干预。这样的勾连，让法官更加放胆踏入这块敏感的领域，夯实了法院干预的正当性基础。
2、 Padfield案
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food （1968）案是另一个经典，被丹宁（Lord Denning）誉为“现代行政法的一个里程碑”，“不合理”只有到了该案，才真正复活（genuinely revived）。
这是一起有关牛奶经销计划（the milk marketing scheme）的纠纷。临近伦敦的一个地区的牛奶生产商抱怨，牛奶经销委员会（the Milk Marketing Board）确定的价格没有反映运输成本的增加，自二战以来一直没有改变过。但该地区在委员会中属于少数派，价格调高又会损害其他地区的利益，所以，没有说动委员会。
根据1958年的农业经销法（the Agricultural Marketing Act），在这种情况下，部长有权指令一个调查委员会（a committee of investigation）去听取此类抱怨并呈递报告，部长可以根据调查委员会的建议，推翻牛奶经销委员会的决定。在该案中，部长认为，既然该地区牛奶生产商已在牛奶经销委员会上陈述意见了，就表明其同意关于经销计划的通常民主机制。他的属下又鲁莽地补充道，假如调查委员会作出有利于该地区的报告，那么，部长有可能采取行动。主审法官里德（Lord Reid）认为，这简直是糟糕透顶的理由（plainly a bad reason），因为法律授予部长的恰好是纠正“通常民主机制”的权力。
该案之所以在英国行政法上具有重大意义，是因为它提出了英国行政裁量理论上的一个重要命题，即“任何裁量都必须接受法院的审查”。即使是主观语言，也必须给出客观解释。诚如Lord Denning事后评价的，法定机构的裁量从来不是不受拘束的。
该案的另一个潜在意义是要求行政机关必须对其决定说明理由。在上议院看来，通过不给出决定的理由来逃避法院的控制，是不可接受的。 [7]这让合理性审查与程序性审查之间有了沟通，通过向后者的转换，避开步入优劣审查，使法官、公众更易于接受。
3、 CCSU案
在英国司法审查的发展史上，Council of Civil Service Unions v. Minister for the Civil Service （1985）案留下了很多经典，其中之一就是将历史上杂乱无章的司法审查标准条分缕析，重新整理一番，归为三类，条理多了，并让“非理性”（irrationality）成为了一个能够独自站立的标准。
政府通信总部（Government Communications Headquarters，简称GCHQ）负责政府通信与情报工作，对国家安全至关重要。其雇员上千人加入了各种全国性工会。当时，按照工会安排，GCHQ的雇员也在单位参加了几次旨在反对撒切尔政府的行动，包括罢工一天、怠工运动、反对加班等。考虑到该机构对国家安全的重要性，撒切尔未事先征求工会意见，就宣布该机构的雇员不得隶属工会，只能加入一个经批准的雇员协会。而按照以往惯例，对公务员雇佣条件的任何改变，都得事先征求工会意见。所以，工会认为，其有权要求听证。遂发生争执，诉诸法院。
在该案中，主审法官迪普洛克（Lord Diplock）没有继续援用格林（Lord Greene）的Wednesbury不合理，而是提出了另外一个概念——“非理性”。并认为，它可以用自己的双脚站立，成为司法审查的一个独立标准。法官运用其训练与经验，是可以摸到这个标准的边际的。
迪普洛克给出的“非理性”公式是，行政决定“太违拗逻辑和公共道德标准，任何明智之士考虑这个问题时都不会做出这样的决定”。这仍然是一个很高的门槛。从英国后来的判例看，即便法官在判决中引用了“非理性”，行政机关的所作所为也不见得真正达到了“太违拗逻辑和公共道德标准”的程度。
迪普洛克是在格林提出“不合理”之后，又另辟蹊径，引入了“非理性”概念。它们都是有关实质性审查的。那么，是否有差别呢？
有的学者认为有。比如莱斯特（Anthony Lester）就做了一番分析：迪普洛克的“非理性”（irrationality）是从“不合法”（illegality）中剥离而出，格林所指的“目的不适当”和“相关考虑”，在迪普洛克的概念体系中应当属于“不合法”（illegality）范畴，而不是“非理性”。所以，迪普洛克说的“非理性”只是狭义上的实质性审查标准。 [8]
但也有的学者认为，它们其实是一回事。凯恩（Peter Cane）认为，“非理性通常是指不合理”。 [9]迪普洛克自己也说：（非理性）“现在可以简要地称之为Wednesbury不合理”。 [10]我也觉得它们应该是一回事。
