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【案情】


原告樊春志委托第三人李领兵于2009年3月25日向被告河南省温县工商行政管理局提交设立“温县锦丰纺织厂”申请资料，经被告审核后于当日发放给原告“个体工商户营业执照”，之后原告开始经营。2010年5月14日，第三人以原告名义向被告提交注销该厂营业执照申请，被告经审核后于6月1日将该厂营业执照注销并将公章收回销毁。2011年8月23日，原告以“2011年8月9日去被告处办事时，发现其厂营业执照已被注销，后经查档后发现是第三人在原告不知情的情况下模仿原告的字体后以原告名义向被告申请注销，被告在没有见到原告出具的委托书及其他资料的情况下予以核准注销，被告的行为侵害了原告的合法权益”为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告的注销行为。


【分歧】


被告在审查工商登记事项时是形式审查而非实质审查，本案的焦点是形式审查的标准问题：

第一种意见认为，工商行政机关在办理工商登记时，只要申请人提供的材料齐全，符合法定形式，工商行政机关就应该履行职责。本案中，第三人到被告处办理注销原告工商营业执照登记时，所提供的材料符合法定要求，因此，被告将原告的个体工商营业执照注销的行为符合法律规定，应判决维持该注销行为。

第二种意见认为，行政机关的审查不能只是简单的形式审查，因为其审查结果是要对当事人、社会产生一定法律后果的。本案中，被告未对第三人提供的申请材料的真实性进行审查，以至于被告根据第三人提供的虚假委托书将原告的个体工商户营业执照注销，给原告造成了危害，因此，应判决被告的注销行为无效，并责令被告改正。


【评析】


笔者赞同第二种意见。

形式审查毕竟是审查，对工商机关而言，只是不需要对当事人提供的材料的真实性进行调查取证，但仍然对当事人提供的材料和工商备案的材料反映出的真实性、合法性负有审查义务，它的审查限度应该为在专业注意的尽可能范围内对材料真实性负责，至少应该从形式上排除虚假材料。工商登记审查应该包括以下内容：首先，应该审查当事人提交的材料是否数量上足够，是否符合法律法规规定的法定形式；其次，应该审查当事人提交的材料是否符合法律、法规、公司章程的规定，因为材料的合法性只要进行形式审查即可确定，不需要工商机关进行调查。当事人提交的材料如果反映的内容不足够，工商机关应该让其补充；如果不符合法律规定的内容和程序，工商机关也应有义务让其改正。

法院应如何对行政机关采用形式审查方式作出的行政行为进行司法审查呢？有意见认为，法院对行政机关不能苛求，对行政行为的合法性审查也应遵循形式审查的标准，即只要行政机关能够证明当事人提交的材料齐全、符合法定形式、无形式瑕疵，该行政行为即属合法，法院就应维持被诉行政行为。

笔者认为，上述观点不符合我国行政诉讼法规定的合法性审查原则的真实含义，而且同我们的司法理念也是相悖的。工商行政管理机关在办理工商登记时，切实履行了形式审查的义务，但在诉讼中确有证据证明当事人提供了虚假申请材料或通过非法手段骗取了工商登记，法院如果按照形式审查的理念判决维持被诉登记行为，其结果将是非常消极的：首先，客观存在的违法登记行为将无法得到纠正，受到损害的当事人由于受行政行为效力的约束，将继续承受不公平的待遇而无法得到司法救济；其次，司法监督的真空，将不利于行政机关责任意识的加强，行政机关很难有压力和动力提高行政执法水平；第三，从我国国情和民情出发，法院如果维持事实上已被证明是错误的登记行为，显然无法得到社会公众的广泛认同，司法权威和公信力必然受到影响。


（作者单位：河南省温县人民法院）
福建省漳州市人民政府


漳州市人民政府关于印发《漳州市住宅室内装饰装修管理规定》的通知

漳政综〔2008〕153号

各县（市、区）人民政府，漳州、常山开发区管委会，市直各单位：
　　《漳州市住宅室内装饰装修管理规定》已经市政府研究同意，现予印发，请遵照执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　漳州市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年九月四日


漳州市住宅室内装饰装修管理规定

　　第一条 为了加强漳州市住宅室内装饰装修管理，确保住宅室内装饰装修工程质量和安全，维护公共安全和公共利益，促进漳州市家装行业可持续发展，根据《物业管理条例》、《住宅室内装饰装修管理办法》、《福建省建筑装修管理暂行办法》等相关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 住宅室内装饰装修应当保证工程质量和安全，符合工程建设强制性标准。
　　第三条 县级人民政府建设行政主管部门负责对本行政区域内的建筑装修活动实施监督管理。
　　第四条 在装修活动中，禁止下列行为：
　　（一）未经原设计单位或者具有相关资质等级的设计单位提出设计方案，擅自变动建筑主体和承重结构；
　　（二）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间，厨房间；
　　（三）扩大承重墙上原有的门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体；
　　（四）损坏房屋原有节能设施，降低节能效果；
　　（五）拆除与消防安全有关的建筑设施或者建筑构件;
　　（六）影响建筑结构安全或者使用安全的其他行为。
　　第五条 业主或者住宅使用人（以下简称装修人）从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：
　　（一）搭建建筑物，构筑物；
　　（二）改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗；
　　（三）拆改燃气管道和设施。
　　本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准；第（三）项行为应当经燃气管理单位批准。
　　第六条 住宅室内装饰装修超过设计标准或者规范增加楼面负荷的，应当经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案。
　　改动卫生间、厨房间防水层的，应当按照防水标准进行施工，并做闭水试验。
　　装修活动涉及以上两款规定内容的，必须委托具有相应资质的装饰装修企业承担。
　　第七条 装饰装修企业或装饰装修承包人必须按照工程建设强制性标准和其他技术标准施工，不得偷工减料，确保装饰装修工程质量。
　　第八条 装饰装修企业或装饰装修承包人从事住宅室内装饰装修活动，应当遵守施工安全操作规程，按照规定采取必要的安全防护和消防措施，不得擅自动用明火和进行焊接作业，保证作业人员和周围住房及财产的安全。
　　第九条 住宅室内装饰装修活动不得侵占公共空间，不得损害公共部位和设施。
　　第十条 建设行政主管部门或者建筑装修行业协会应当建立装修单位信用档案，开展信用等级评定，并将评定情况及时向社会公布。
　　第十一条 装修人在住宅室内装饰装修工程开工前，应当向物业管理企业或者房屋管理机构申报登记。
　　第十二条 装修人，或者装修人和装修企业，应当与物业管理企业或者房屋管理机构签订住宅室内装饰装修管理服务协议。
　　第十三条 承接住宅室内装饰装修工程的装饰装修企业，必须经建设行政主管部门资质审查，取得相应的建筑业企业资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。
　　第十四条 装修人委托企业承接其装饰装修工程的，应当选择具有相应资质等级的装饰装修企业或相应从业资格的承包人、建造师。
　　第十五条 装修人与装饰装修企业或装饰装修承包人应当签订住宅室内装饰装修书面合同，明确双方的权利和义务。
　　第十六条 住宅室内装饰装修工程竣工后，室内空气质量应当符合《民用建筑工程室内环境污染控制规范》（GB 50325-2001）的标准。装修人可以委托有资质的检测单位对空气质量进行检测。检测不合格的，装饰装修企业应当返工，并由责任人承担相应损失。
　　第十七条 住宅室内装饰装修工程竣工后，住宅室内装饰装修企业或装饰装修承包人必须会同装修人按双方合同约定和相应质量标准进行验收，验收合格经双方签字认可后，装饰装修企业向装修人出具质量保修书。
　　第十八条 在正常使用条件下，住宅室内装饰装修工程的最低保修期限为二年，有防水要求的厨房、卫生间和外墙面的防渗漏最低保修期限为五年。保修期自住宅室内装饰装修工程竣工验收合格之日起计算。
　　第十九条 住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，由城市房地产行政主管部门责令改正，并处罚款：
　　(一)将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款；
　　(二)损坏房屋原有节能设施或者降低节能效果的，对装饰装修企业处1千元以上5千元以下的罚款；
　　(三)未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款。
　　第二十条 改动卫生间、厨房间防水层的，未按照防水标准进行施工或者做闭水试验的，由建设行政主管部门责令改正，对建筑装修施工单位处以1千元以上5千元以下的罚款。
　　第二十一条 装饰装修企业违反国家有关安全生产规定和安全生产技术规程，不按照规定采取必要的安全防护和消防措施，擅自动用明火作业和进行焊接作业的，或者对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的，由建设行政主管部门责令改正，并处1千元以上1万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，并处1万元以上3万元以下的罚款；造成重大安全事故的，降低资质等级或者吊销资质证书。
　　第二十二条 装修人因住宅室内装饰装修活动侵占公共空间，对公共部位和设施造成损害的，由城市房地产行政主管部门责令改正，造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第二十三条 装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的，由城市房地产行政主管部门责令改正，处5百元以上1千元以下的罚款。
　　第二十四条 装修人违反规定，将住宅室内装饰装修工程委托给不具有相应资质等级企业的，由城市房地产行政主管部门责令改正，处5百元以上1千元以下的罚款。
　　第二十五条 对违反本规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。
　　第二十六条 装修人委托漳州市室内装饰装修管理监督站进行住宅室内装饰装修工程质量监督管理的，装修工程质量监督收费由漳州市室内装饰装修管理监督站按市物价局批准规定收取。
　　第二十七条 为了确保住宅室内装饰装修工程安全质量，漳州市室内装饰装修管理监督站应提供有效服务。
　　（一） 协调处理住宅装修业主与装饰装修企业或装饰装修承包人在装饰装修过程中的矛盾和问题；
　　（二）为业主提供住宅室内装饰装修工程安全、质量等相关知识的咨询服务；
　　（三）认真受理、反馈业主投诉，切实维护消费者合法权益，设立热线电话。
　　第二十八条 有关部门的工作人员在装饰装修工程质量监督管理中，应自觉接受监督，不得利用职便谋取私利，违者按有关规定处理，情节严重的依法追究法律责任。
　　第二十九条 本规定自2008年10月1日起实施。