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劳动人事部、国家教育委员会关于颁发技工学校工作条例的通知

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劳动人事部、国家教育委员会关于颁发技工学校工作条例的通知

劳动人事部 国家教育委员会


劳动人事部、国家教育委员会关于颁发技工学校工作条例的通知

1986年11月11日,劳动人事部、国家教育委员会

现将技工学校工作条例印发给你们,请按照执行。

附:技工学校工作条例

第一章 总 则
第一条 为了贯彻执行《中共中央关于教育体制改革的决定》中的有关规定,适应国民经济和社会发展的需要,进一步办好和发展技工学校,特制定本条例。
第二条 技工学校是培养技术工人的中等职业技术学校,是国家职业技术教育事业的重要组成部分,属于高中阶段的职业技术教育。它必须执行党和国家的教育方针,面向现代化,面向世界,面向未来,不断提高教学质量,把学生培养成为合格的中级技术工人,做到多出人才、出好人才,为国民经济和社会发展服务。
第三条 技工学校在完成培养中级技术工人任务的前提下,应当根据需要和可能,积极承担多种培训任务,包括在职工人(含班组长)的提高培训、转业培训、待业青年的就业培训、学徒的技术培训等。
第四条 技工学校培养中级技术工人的具体要求是:
思想政治方面:培养学生爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义,讲文明、懂礼貌、守纪律,有良好的职业道德,有为国家富强和人民富裕而艰苦奋斗的献身精神。
操作技术方面:培养学生熟练地掌握本工种(专业)的基本操作技能,完成本工种(专业)中级技术水平的作业,养成遵守操作规范和安全生产、文明生产的习惯。
文化技术知识方面,培养学生扎实地掌握本工种(专业)中级技术所需要的文化和技术理论基础知识,具有一定分析和解决问题的能力。
身体方面:重视体育锻炼,使学生具有健康的身体。
第五条 技工学校的学制,应根据培养目标,招生对象的不同,分别确定。培养中级技术工人,主要招收初中毕业生,学制为三年〔个别工种(专业)确有需要的,可以招收高中毕业生,经省、自治区、直辖市劳动人事部门批准,学制为一至二年〕。
第六条 技工学校的招生计划,分别由国务院各主管部门和各省、自治区、直辖市劳动人事厅、局(劳动局)会同计(经)委、教育部门提出,经劳动人事部汇总平衡,报国家计划委员会列入国民经济和社会发展计划,同时抄报国家教育委员会。
技工学校招生,坚持德智体全面考核、择优录取的原则。
第七条 技工学校毕业生的分配办法,必须进一步改革。改革的方向是把国家统包统配改为按“三结合”方针就业。当前,要实行在国家计划指导下,由学校推荐、用人单位择优录用的制度,既应面向全民所有制单位,也应面向集体所有制单位。
第八条 技工学校由劳动人事部在国家教育委员会指导下进行综合管理。在省、自治区、直辖市的技工学校由省、自治区、直辖市劳动人事厅、局(劳动局)综合管理。省、自治区、直辖市教育委员会负责统筹协调。

第二章 学校设置
第九条 发展技工学校应统筹规划,合理布局,根据经济建设和社会发展的需要,采取多种形式办学。主要是:
各级产业部门办;
各级劳动人事部门办;
厂矿企、事业单位办;
有关部门、单位联合办;
鼓励集体所有制单位办。
第十条 技工学校的办学规模和工种(专业)设置,从经济和社会发展需要出发,由办学主管部门核定。规模不宜过小,在校学生一般不应少于200人。工种(专业)设置,应以操作技术复杂、技术业务知识要求高的为主;为增强学生就业后的适应能力,不宜划分过细。
第十一条 技工学校应该具备的办学条件是:
按照选拔干部的原则和劳动人事部颁发的《技工学校机构设置和人员编制标准暂行规定》,设置机构、配备教职工和实习工厂(场、店)工作人员;
有稳定可靠的经费来源;
有同办学规模、工种(专业)设置相适应的校舍、实习实验场所、设备、体育活动场地。有切实可行的教学计划、教学大纲、教材和图书资料。
第十二条 技工学校的开办、调整、撤销,由国务院各部门办的,在商得有关省、自治区、直辖市劳动人事、教育部门同意后,由国务院有关主管部门批准;属于地方办的,由省、自治区、直辖市劳动人事部门会商教育部门,由劳动人事部门审查,报省、自治区、直辖市人民政府批准;以上均应报劳动人事部备案。
已经批准开办的技工学校不准改为中等专业学校或其他性质的学校。
第十三条 技工学校必须把社会效益作为衡量工作的根本标准。应当加强校际之间的横向联系,开展专业化协作。
在培训方面,各校应取长补短,进行工种(专业)的合理分工和协作,保持主要工种(专业)的相对稳定。有关教学、实习和实验、文体活动等要相互配合。
在生产经营方面,各校应在平等协商、自愿互利的原则下,开展灵活多样的相互支援与协作。可以在校际之间自行联系挂钩,也可以按地区、行业组织起来定期协商交流,还可以成立校际之间的松散联合组织,开展生产协作。劳动人事部门要加强指导。

第三章 文化、技术理论与生产实习教学
第十四条 技工学校的教学,必须着重操作技能的训练;并紧密围绕培养目标,安排必要的文化与技术理论基础课程。
第十五条 技工学校的教学,必须根据国务院各有关主管部门制定和颁发的教学计划、教学大纲进行。学校应按照教学计划、教学大纲的要求,编制学期的、月份的生产(业务)实习教学计划和文化、专业技术理论课的学期教学进度计划。教师应编制学期授课计划和课时授课计划。
对于上述教学计划、教学大纲,学校可以根据地区和企业的不同特点,做必要的调整。课时的调整幅度一般可占总课时的百分之十五左右。
第十六条 技工学校的生产(业务)实习教学,是培养学生掌握操作技能的主要手段。学生的生产(业务)实习,应尽可能结合生产(业务工作)进行。可以在校办工厂实习,也可以下厂(车间、工地、店堂)实习。生产(业务)实习教学的内容,应包括基本功训练和综合课题训练。
基本功训练和综合课题训练,一般应在校办实习工厂(场、店),采用课堂教学形式进行。学校应根据所设工种(专业)建立实习工厂(场、店),配备实习设备。对于不便于建立实习工厂的工种(专业),应加强实验、模拟教学。组织学生下厂实习的,学校应事先同企业商订出生产(业务)实习教学工作计划,力求做到定课题、定学时、定岗位、定师傅、定期考核和定期轮换实学岗位。
第十七条 技工学校专业技术理论课的教学,应同本工种(专业)操作技能训练密切结合。其他课程的教学,也应坚持理论联系实际,并注意各课之间的配合与协调。
技工学校应建立专课教室、实验室、图书馆(室),并根据教学需要,不断充实仪器、教具、图书、教学资料和有关技术资料。并积极创造条件,逐步实施电化教学。
第十八条 技工学校应建立、健全学生学业成绩考核制度,认真进行平时考查,学期、学年和毕业考试。
第十九条 技工学校应按照工种(专业)和课程的不同,建立教学研究组。教学研究组应制订执行教学计划、教学大纲的措施,研究教学内容和教学方法,积极采用先进教学手段,总结交流教学经验和开展业务学习。
第二十条 技工学校领导人员应把主要精力放在教学工作上,通过听课、参加教学研究、检查学生作业和实习工作、召开师生座谈会等,深入了解教学情况,提出改进措施。

第四章 思想政治教育
第二十一条 技工学校的学生、教职工和实习工厂(场、店)工作人员的思想政治工作,必须大力加强。应当认真开展社会主义精神文明建设的教育,加强对学生进行马列主义基本知识教育、共产主义教育、职业道德教育、时事政策教育、法制教育。应当结合形势、任务,针对思想实际,寓思想教育于教学活动之中。培养学生成为有理想、有道德、有文化、有纪律的技术工人。教师要身教重于言教。应当表彰不愧于为人师表的教职人员,克服不良倾向。
第二十二条 对思想性质的问题,必须采取民主讨论的方法、说理方法、批评和自我批评的方法去解决,必须采取教育和疏导的方法去解决。
第二十三条 在技工学校党组织的领导下,充分发挥共青团、学生会和工会的作用,开展适合青年特点和教职工需要的有益身心健康的活动。
第二十四条 技工学校应建立、健全学生的品德考核制度,做好学生操行评定工作。这种评定一个学期进行一次,由班主任考察学生的表现,听取各方面的意见,写出评语。评语要实事求是,鼓励上进。

第五章 学 生
第二十五条 技工学校学生必须按时入学办理入学注册手续,遵守学籍管理制度。
第二十六条 技工学校学生应当发扬勤工俭学的精神;努力学习,不断上进;应当尊敬师长,遵纪守法,遵守《技工学校学生守则》和学校的规章制度。
对于在道德品质、学习、生产劳动等方面表现优秀的学生,应该分别情况,给予表扬、记功和奖励,可以颁发奖状和发给一定的奖品。对于违法乱纪又屡教不改的学生,应该分别情节轻重,给予警告、严重警告、记过、留校察看、责令退学直至开除学籍的处分。
处分学生,应该经过校务会议讨论,由校长批准执行。责令学生退学和开除学生学籍,应报主管部门和当地劳动人事部门备案。
第二十七条 技工学校按国家计划招收的学生,实行助学金和奖学金相结合的办法。
第二十八条 技工学校应引导和帮助学生建立、健全学生会组织,培养学生自己管理自己的能力。学生会和共青团及其班级组织,应协助学校领导和教师做好学生的思想工作;推动学生好好学习,遵纪守法;组织学生开展课余学习、文体活动、公益劳动;管好学生宿舍;做好社会工作。
第二十九条 学生学习期满、经过课程结束考试、操行考核和毕业考试,成绩合格者,准予毕业,发给毕业证书。毕业考试成绩有两门课程不及格或操行成绩不及格的,不能毕业,发给结业证书。

第六章 教 师
第三十条 技工学校的教师,按照《技工学校教师职务试行条例》的规定,逐步实行聘任制。
第三十一条 技工学校教师应当认识时代和人民的要求,努力提高自己的思想道德素质和业务素质,做到为人师表;关心和爱护学生,认真钻研教学业务,改进教学方法,提高教学质量,完成教育、教学任务。
第三十二条 技工学校教师的任课时数,根据所任课程、年级的不同分别确定。担任生产(业务)实习课的,根据技工学校人员编制标准的有关规定,按负责一个实习教学班确定;担任文化、技术理论课和其他各门课程的,一般按每周十二至十六课时安排。
第三十三条 技工学校必须认真执行党的知识分子政策,调动教师的教学积极性,充分发挥教师在教学中的主导作用。学校领导者要从政治上关心教师,帮助教师解决工作和生活中的困难和问题,保证教师有充分的时间用于教学工作。
学校应切实加强对教师的培训和业务进修工作。生产实习课指导教师要努力达到能教本工种(专业)的工艺理论课;技术理论课教师应掌握一定的实际操作技能。应支持和鼓励教师积极参加教学研究和学术讨论活动。
第三十四条 技工学校应按学期或学年做好教师的考核工作。对于在工作中做出显著成绩的教师,要给予表扬和奖励;对于有特殊成绩和突出贡献的教师,可以提前晋职。对于失职和违犯纪律的教师,应给予批评教育以至降职、解聘。

第七章 实习工厂(场、店)管理
第三十五条 技工学校的实习工厂(场、店)应统筹安排实习教学任务和生产经营活动,既要保证完成教学计划,又要通过生产经营,增加学校收益。
第三十六条 技工学校实习工厂(场、店)必须根据生产实习教学的要求制定实施计划,安排好学生的基本操作技能的训练,尽可能减少纯消耗性的实习,应当防止发生脱离实习教学,单纯追求产值利润的偏向。
必须积极掌握技术信息资料、及时改进实习教学和生产经营管理。
学校主管部门和办学单位,应帮助学校实习工厂(场、店)开拓生产业务门路,疏通供销渠道,解决实习教学和生产经营所需要的原材料、物资、设备等问题。实习工厂(场、店)要建立、健全原材料、物资、设备等各项管理制度,严格实行岗位责任制。应注意采用和推广新技术、新工艺和先进操作法,鼓励师生员工开展技术革新和发明创造。对改革、创新确有成效的,应给予表扬和奖励。实习工厂(场、店)要实行单独核算,严格执行财经纪律。
学校承担生产任务和经营业务。必须严格履行所签订的经济合同,按照国家规定的标准生产和检验产品,保证产品质量和经营服务质量。
第三十七条 技工学校实习工厂(场、店)必须切实改善劳动条件,完善防护设备,严格执行安全操作规程,做好劳动保护工作。

第八章 行政工作
第三十八条 技工学校可以试行校长负责制。校长是学校的行政领导人,全面负责学校的教学、生产等各项工作。
学校应该建立、健全校务会议制度。校务会议由校长主持,副校长、各部门负责人和其他有关人员参加,讨论学校计划、总结和其他重要问题。
学校应该建立、健全教职工大会或教职工代表会议制度。教职工大会或教职工代表会议是教职工行使民主权利,参加学校管理的重要形式。
第三十九条 技工学校的后勤工作要明确树立为教学和生产经营服务、为师生员工服务的思想,关心群众生活,办好公共食堂、搞好集体福利,做好卫生保健、绿化美化环境工作,管理好学生宿舍和学校的各种物资、设备。
第四十条 技工学校的食堂要实行民主管理,健全管理制度,定期公布帐目,杜绝贪污浪费,努力改善伙食,注意饮食营养卫生。
第四十一条 技工学校应建立独立的财务机构,经费由主办单位按照规定的程序、经费开支渠道和标准拨给,由学校支配使用。学校要配备财会人员,健全财务制度,遵守财经纪律。一切开支必须精打细算,厉行节约。
应建立技工学校基金制度,具体办法按照劳动人事部、财政部《关于在技工学校建立学校基金制度的联合通知》办理。
第四十二条 技工学校的领导干部,要模范地执行党的方针政策,遵守党纪国法,努力学习政治理论和学校管理知识,认真总结经验,研究技工教育的规律,不断改进领导作风和领导方法,把学校切实办好。

第九章 附 则
第四十三条 各省、自治区、直辖市劳动人事厅、局(劳动局)和国务院各有关部门,可以参照本条例制定实施细则。
第四十四条 本条例自一九八七年一月一日起实行,一九七九年二月二十日原国家劳动总局颁发的《技工学校工作条例(试行)》同时废止。


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山林权属纠纷处理难题的破解

王敬文


摘要

随着林权制度改革的不断深入,山林权益与广大农民的经济关系日益紧密,广大农民对山林资源越来越重视,加之在上世纪八十年代初“林业三定”工作的粗放和其它种种原因,导致山林权属纠纷越来越多。然而,现行法律对山林权属纠纷调处程序的设置存在着种种问题,其中最难解决也是最迫切需要解决的问题是山林权属纠纷处理的恶性循环。由于恶性循环,拖延了时间,浪费了资源,已引起了农村的不稳定。解决这一难题的方式应有多种,比如用行政终局裁决方式、人民法院单纯作为民事案件来审理等方式。笔者提出用行政附带民事诉讼的方式,来解决山林权属纠纷循环处理的问题,并对此方式作出分析,以期能抛砖引玉。

关键词:山林权属纠纷;循环处理;行政附带民事诉讼


一、山林权属纠纷调处程序的演变过程

  山林权属纠纷调处的对象是当事人因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议,属民事产权纠纷的一种。其调处程序的演变过程如下:

(一)1991年7月11日以前,山林权属纠纷案件是作为民事案件来处理的

  1991年7月11日以前,山林权属纠纷的处理主要适用《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)和《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)等有关规定。《森林法》第十七条第一款规定:“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府依法处理”。第二款规定:“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议,由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。第三款规定:“当事人对人民政府的处理决定不服的可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。所以,当事人发生山林权属纠纷应先向人民政府申请确权处理,对人民政府的处理决定不服的,可在接到通知之日起一个月内,向人民法院起诉。起诉时以争议相对方为被告,按民事诉讼法的规定提起民事诉讼。人民法院以民事案件审理,对所争议的山林权归属作实体判决。原来处理该案的人民政府不是人民法院审理该民事案件的当事人。

(二)1991年7月11日起至今,山林权属纠纷案件作为行政案件来处理

  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。最高人民法院(行)发(1991)19号文件关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)(1991年6月11日通过,1991年7月11日起试行)第一条规定:“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。第七条规定:“公民、法人、或者其它组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉的,人民法院应作为行政案件受理”②。从此明确了人民政府处理山林权属纠纷属于具体行政行为,人民法院审理山林权属纠纷案件作为行政案件来审理。《行政诉讼法》第三十七条规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其它组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。由于当时没有法律法规规定,必须经过行政复议,人民法院才能受理山林权属纠纷案件。因此,当事人对人民政府的山林权属纠纷行政处理决定不服的,可选择先申请行政复议,对复议决定不服的再提起行政诉讼;也可以直接提起行政诉讼。行政复议不是行政诉讼的必经程序。
  1999年10月1日,《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)颁布实施。该法第三十条第一款规定:公民、法人或者其它组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。从此,山林权属纠纷案件处理,在程序上适用《森林法》第十七条第一款第二款、最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第一条第七条、《行政诉讼法》第三十七条、《行政复议法》第三十条第一款及其相关的法律规定,山林权属纠纷案件的处理,行政复议成为行政诉讼的必经程序。目前,山林权属纠纷案件的处理程序为:行政裁决——行政复议——行政诉讼(一审,二审)。

二、导致山林权属纠纷循环处理的根由是程序不当

  政府对山林权属纠纷案的确权处理,是属于行政裁决行为,属具体行政行为的一种。当事人对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定不服的,应当先向上一级人民政府申请行政复议。《行政复议法》第二十八条第一款规定,根据不同情况,对具体行政行为作出复议决定有如下四种结果:第一,具体行政行为认定事实清楚,、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的,决定维持;第二,被申请人不履行法定职责的,决定在一定期限内履行;第三,具体行政行为有主要事实不清证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为明显不当五种情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为;第四,被申请人不按本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该项具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。针对前述规定,复议机关对人民政府作出的山林权属纠纷行政处理决定的复议决定有三种结果:第一,维持人民政府的行政处理决定;第二,撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府在一定期限内重新作出处理决定;第三,直接变更人民政府的行政处理决定,即复议机关可以对下一级人民政府的行政裁决在实体上直接作出处理,但复议决定不是终局的,当事人不服复议机关的复议决定仍可提起行政诉讼。人民法院审理山林权属纠纷案件,适用《行政诉讼法》的有关规定,只对政府的行政裁决行为作合法性审查,不对案件作实体上的判决。根据《行政诉讼法》第五十四条规定,对行政案件的判决结果有四种情况:第一,具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持;第二,具体行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权和滥用职权五种情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为;第三,被告不履行或者拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行;第四,行政处罚显失公正的,可以判决变更。而山林权属纠纷案件是行政裁决案件,不是行政处罚案件,人民法院在审理在山林权属纠纷案件时,不享有司法审查的变更权。行政诉讼又不能适用调解。所以,山林权属纠纷行政裁决案的判决结果无外乎二种:⑴维持人民政府的行政处理决定;⑵撤销人民政府的行政处理决定,并要求人民政府重新处理。人民法院对山林权属纠纷行政裁决案件的合法性审查主要包括以下几个方面:⑴确权的行政主体是否适格;⑵行政主体在确权过程中程序是否合法;⑶案件事实是否清楚、证据是否确凿;⑷适用法律、法规是否正确。只要上述四项中有一项不符合规定,政府的行政处理决定就会被人民法院撤销,并要求政府重新作出处理。如果当事人对人民政府重新作出的行政处理决定不服,仍然可以继续提起行政复议,进而行政诉讼,一审二审,山林权属纠纷案件的处理开始循环。如果人民法院的生效判决又撤销了政府新的处理决定并要求人民政府继续重新作出处理,则第二次循环又开始。在实践中,由于山林权属纠纷的成因错综复杂、涉及的历史时间长,政府在调处过程中所调查到的有关其历史与现状的材料又真假掺杂,政府越来越难以收集到能证明事实的充分的证据材料,其所作出的处理难免存在一些缺陷,从而出现人民法院撤销政府的行政处理决定,并要求政府重新处理——即案件循环处理的情况是比较多的。
  归根结底,导致山林权属纠纷案件循环处理的根由,是人民法院审理山林权属纠纷行政案件不能作出实体判决。
  举一个案例:1998年8月9日,资兴市香花乡鹿桥村老屋图组(以下简称老屋图组)与资兴市香花乡鹿桥村黄花庄组(以下简称黄花庄组)关于“罗溪岭”山场山林权属纠纷一案,老屋图组向资兴市人民政府提出确权申请,资兴市人民政府于1998年11月20日作出资政法〔1998〕10号行政处理决定,将争议山场分为A、B、C、D四处,其中A、B、D三处的山权林权归老屋图组,C处的山权林权归黄花庄组,黄花庄组不服并向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于1999年8月4日作出了〔1999〕资法林行初字第5号行政判决,撤销了资兴市人民政府作出的资政法〔1998〕10号行政处理决定,并要求资兴市人民政府重新作出处理。老屋图组不服判决提起上诉,郴州市中级人民法院于1999年12月15日作出〔1999〕郴林行终字第13号终审判决,维持了资兴市人民法院〔1999〕资法林行初字第5号行政判决。资兴市人民政府对此案进行重新处理,于2000年7月14日作出资政法〔2000〕6号行政处理决定,将争议山场的A、C、D处的山权林权确权给黄花庄组所有,将B处的山权林权确权给老屋图组所有,老屋图组不服资兴市人民政府资政法〔2000〕6号行政处理决定,并向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2001年8月13日作出郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定书,撤销了资政法〔2000〕6号行政处理决定,并决定由资兴市人民政府重新处理。黄花庄组不服郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,向资兴市人民法院提起行政诉讼,资兴市人民法院于2001年11月30日作出〔2001〕资行初字第9号行政判决书,维持了郴州市人民政府郴政行复决〔2001〕25号行政复议决定,黄花庄组和老屋图组均没有提起上诉。资兴市人民政府又对此案进行重新处理,于2006年12月9日作出资政法〔2006〕14号行政处理决定,将争议山场划为1号、2号、3号小班,其中1号和2号小班的山权林权确权归老屋图组所有,3号小班的山权林权确权归黄花庄组所有。黄花庄组不服,向郴州市人民政府申请行政复议,郴州市人民政府于2007年3月29日作出郴政行复决〔2007〕10号行政复议决定,维持了资兴市人民政府资政法〔2006〕14号行政处理决定书。当事人在法定期限内没有提起行政诉讼,至此,该案的处理才真正终结。此案自1998年8月开始,至2007年3月才结束,历时8年零7个月,其中在第一个循环中因行政复议不是必经程序,所以当事人直接选择了行政诉讼,在第二个循环中当事人没有提起上诉,在第三个循环中当事人没有提起行政诉讼,这样,还节约了几个程序的时间,否则,所花的时间更长。在此案的循环处理期间,多次发生过当事人集体上访事件,发生过二次群体斗殴事件。
  不可想象,到底还有多少情形会导致案件的循环处理。
  山林权属纠纷行政裁决,作为具体行政行为的一种,应遵循行政法的合法、合理、及时、便民、高效的原则。然而,现行山林权属纠纷处理程序的设置,违反了这一原则,导致了处理的循环,带来了种种弊端:
  第一,处理时间过长。如上所述,山林权属纠纷的处理分为四个环节,第一环节为政府的行政裁决,第二环节为上级政府的行政复议,第三环节为一审法院的行政诉讼,第四环节为二审法院的行政诉讼。《湖南省行政程序规定》第一百一十四条规定:行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决,情况复杂的,经本行政机关主要负责人批准,可以延长30日作出裁决,并应当将延长期限告知申请人。山林权属纠纷形成原因错综复杂,经历的历史时间长,调查取证困难,在政府确权阶段,一般需90日或更长的时间才能作出裁决。行政复议期限为60日,行政诉讼的一审为3个月、二审为2个月,当事人申请行政复议的期限为60日,对行政复议决定不服提起行政诉讼及对一审行政判决不服的上诉期限均为15日。所以,要将山林权属纠纷的处理程序全部走完,起码需要一年的时间。处理的时间本来就偏长,如果再步入循环处理的轨道,这一山林权属纠纷案就不知何年何月才能了结了。
  第二,林业生产效益不能发挥。《森林法》第十七条第四款规定:“在林木、林地权属争议解决以前,任何一方不得砍伐有争议的林木”。《林木林地权属争议处理办法》(林业部第10号令)第五条第二款规定:“在林权争议解决以前,任何单位和个人不得采伐有争议的林木,不得在争议的林地上从事基本建设或者其他生产活动”。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》(湖南省政府令第152号)第十三条规定:“凡林木、林地权属有争议的地方,在争议解决之前,任何一方不得进入争议地区砍伐林木和从事生产、基建活动”。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗伐、滥伐林木案件应用法律的几个问题的解释》(法(研)发〔1987〕23号)第“一”条规定:“明知林木权属不清,在争议未解决前,擅自砍伐林木,情节严重的应确定林木权属,分别根据具体情况,按盗伐林木罪或滥伐林木罪追究刑事责任;林木权属难以确定的按滥伐林木罪惩处”。由于纠纷长期不能得到解决,争议山场的权属长期处于一种不确定状态,当事人均不能在争议山场从事造林、采伐、抚育等生产经营活动,否则违法,直至追究刑事责任,导致争议山场长期无人管理,林业生产效益长期不能发挥。
  第三,政府当傀儡。 人民法院在对政府山林权属纠纷行政裁决案的合法性审查中,往往会对案件的事实部分予以认定,但不会对实体上作出判决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定:“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实可以作为定案的依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。当人民法院的生效行政判决书中认为人民政府对案件事实认定错误,而对案件事实予了以重新认定,并要求人民政府重新处理时,人民政府只能以人民法院生效的判决书中所认定的事实作为定案依据来处理。我们知道,在山林权属纠纷行政裁决中,有什么样的事实,就会有什么样的处理结果。人民法院在对案件事实进行认定的同时,也就对案件在实体上的处理定了一个基调,哪怕政府重新调查取证,重新认定事实,确信政府所认定的事实是客观真实的,但只要人民政府重新认定的事实与人民法院生效裁判文书中认定的事实不一致,政府也只能按人民法院生效判决书中所认定的事实及所定的基调来对案件进行处理,人民政府成了确权的傀儡。如果人民政府依自己重新认定的事实来对案件进行处理,案件到了人民法院之后,又会被人民法院撤销,案件的处理还会继续循环下去。
  第四,浪费了当事人的人力财力物力和精力,浪费了行政资源和司法资源。
  第五,社会不稳定。由于案件的循环处理,纠纷长期不能得到解决,当事人怨声载道,集体上访者有之、群体斗殴者有之,严重影响社会的和谐稳定。
  山林权属纠纷的循环处理问题,该到解决的时候了。

三、行政附带民事诉讼,是破解山林权属纠纷循环处理难题的有效方法

(一)行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果

  由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为,人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定,只能进行合法性审查,在处理程序上作出判决,而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理,而又在实体上作出判决,则违反了《行政诉讼法》的规定,存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理,在民事部分,对山林权属纠纷作出实体判决,这一法律障碍则可消除。
  用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件,对行政部分和民事部分都作出判决,其判决结果有以下几种情况:
  第一,如人民法院认为政府的行政处理决定合法(包括程序上及实体上均合法),则在行政部分,判决维持人民政府的处理决定;在民事部分,则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。
  第二,如认为人民政府的行政处理决定程序违法,但对案件事实的认定清楚,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,但不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。
  第三,如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足,或认定事实错误,则在行政部分,判决撤销人民政府的行政处理决定,亦不要求人民政府重新作出处理;在民事部分,则在查清案件事实或在现有证据的基础上,将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。
这样,就无论人民政府的行政处理决定是否违法,由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决,所以,案件都不会导致循环处理。

国家发展改革委办公厅关于印发国际金融组织贷款项目资金申请报告编制大纲和项目资金申请报告报批文件提纲的通知

国家发展和改革委员会办公厅


国家发展改革委办公厅关于印发国际金融组织贷款项目资金申请报告编制大纲和项目资金申请报告报批文件提纲的通知

发改办外资[2008]1770号


各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,国务院有关行业管理部门:

为进一步规范借用国际金融组织贷款项目资金申请报告的编写和报批工作,提高工作质量和工作效率,根据《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》(国家发展改革委2005年第28号令)和《国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知》(发改外资[2008]1269号),特制定《国际金融组织贷款项目资金申请报告编制大纲》和《国际金融组织贷款项目资金申请报告申报文件提纲》,现印发给你们,供参考。
附件:一、国际金融组织贷款项目资金申请报告编制大纲
     二、国际金融组织贷款项目资金申请报告报批文件提纲







国家发展和改革委员会办公厅

二○○八年八月十一日