试论房地产市场宏观调控目标及其实现的法律保障
中国法学 发表时间：199406
本文通过对我国房地产市场的现状及问题的考察，阐述了国家应从六个方面确立房地产市场的宏观调控目标及其相应的法律对策，包括对耕地占用面积的控制、把房地产开发控制在城市规划许可范围之内、确立合理的地价和房价基准、引进高空建筑权、控制房地产开发贷款的总量、房地产开发必须符合生态环境的要求以及严格房地产开发企业的资质控制等内容。
最近几年来，我国房地业作为一个新兴的产业先是在沿海城市后又在内地城市迅猛发展。但从目前的形势来看，它还远未成为我国国民经济发展的一个重要的支柱产业。这表明在今后相当长的一个时期内，国家还须对房地产业采取发展的方针，因此，对房地产业实行宏观调控，将是国家的一个长期任务。我以为至关重要的是国家要从全局和长远利益出发，确立房地产市场宏观调控目标以及实现这些目标的法律措施。为此，很必要对我国房地产市场的现状作一大体考察，然后针对已经出现的或者可能出现的问题，提出相应的对策。
控制目标之一：对耕地占有面积的控制
我们必须承认这样一个事实：我国正在面临着一场土地危机，而这种危机还可能因为房地产开发的失控而加剧。现在我手头没有掌握全国性的由于经济技术开发区的建立、房地产业的兴起以及城市扩张而占用耕地的数字，但相信那是非常惊人的。这就向国家提出了一个问题，即如何处理好房地产开发与占用耕地的矛盾。客观地说，既要加快房地产业的发展，又要不占用耕地，是办不到的，现在问题是要怎样采取措施把因房地产开发而占用的耕地控制在最小的限度之内。这个限度的确定必须考虑现有耕地面积、可供开垦为耕地的土地面积、人口增长预测以及其他建设可能占用耕地等多种因素。为了把耕地的占用减少到最低限度，我以为以下措施是必须采取的：
第一，把耕地占用的数额纳入国民经济和社会发展的长远规划、五年计划和年度计划。我国现有的长远规划和五年计划，仅仅是十分原则的强调了要“切实保护耕地”，但并没有像其他事项那样规定具体的指标，这不能不说是一个忽视或者说缺陷，尽管各级政府都制定了土地使用权出让计划但它毕竟是政府规定的，这也往往会因为政府的意志而随时修改计划。因此，在五年计划的国土开发计划中其他指标可以不列，但是耕地占用面积是必须列的。考虑到各省、自治区、直辖市需要占用耕地的依据不同，因此，我主张以后的五年计划，应当按地区分列占用耕地的数字，然后各地区在根据国家确定的耕地占用计划，层层分解，凡是列入计划的占耕地指标，不得突破。各级人民代表大会的计划执行的报告中，必须包括耕地占用情况，以便把耕地的占用纳入权力机关的监督之下。
第二，把耕地占用计划纳入指令性计划的管理范围。本来，指令性计划与市场经济的要求是不相容的，随着市场经济的发展，指令性计划指标将会逐步减少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，还必须把它纳入指令性计划的管理范围，即使在其他市场经济的国家，也不是对耕地占用放任不管。因此，在将来我国制定计划法的时候，还必须在特定领域肯定指令性计划在特定领域的地位并赋予执行的效力。
第三，强化依法批地的法律意识，严格追究非法批地主持者的法律责任。我国《土地管理法》对批地的权限作了明确的规定，该法实施以来，鉴于部分地方政府无视法律的规定，越权批准占用土地的现象十分突出，为此，国务院批转了国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况的报告，但是至今这一现象仍未能有效制止，横向多头批地（如开发区的管委会、综合开发办公室、开发指挥部、房地产公司以及乡镇政府都在批地）和纵向越权批地（如化整为零多次批地、下放审批权等）仍然时有发生，造成土地供应总量失控。１９９３年，全国下达的用地供应计划为４００万亩，而实际用地已达６００万亩。造成这种状况，除了某些领导干部土地法制意识淡薄之外，还有两个重要原因，一是对越权批地行为的直接人缺乏应有的处罚。我主张今后应当把土地占用情况作为对政府官员进行考核的一项重要内容。凡是非法或者越权批地造成严重后果的，除了可能招致罢免之外，情况严重的还应受到刑事处罚；二是对于非法或越权批准占用的土地，不宜采取事后按程序追认的办法。这种对“违法事实”的“合法追认”，往往会为那些违法行为者大开方便之门，就通常而言，法律不应当承认既存的违法事实。
控制目标之二：把房地产开发控制在城市规划许可范围之内
编制城市规划是《城市规划法》赋予城市人民政府的一项重要职能。按照该法的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。这表明房地产开发必须符合城市规划的要求。在这里，与房地产开发紧密相关的，至少有以下三个问题必须解决：
第一，城市规划本身的科学性。城市规划的科学性是由一系列因素决定的，其中与房地产开发有关的是城市总体规划中的城市的性质、城市建设用地布局，城市详细规则中的具体用地范围、建筑密度和高度、绿化用地等控制指标以及城市新区开发和旧区改造等因素。对于这些因素的量化规定必须建立在民主决策和科学决策的基础上，切忌少数行政长官意志主宰决策过程。《城市规划法》是１９９０年４月开始施行的，依据这个法律的规定，应当说各级人民政府都先后制定了本辖区内城市规划。在这些规划中有的比较科学，有的比较粗糙，有的纯属为了应付。但是，无论以上哪种情况，恐怕都未在规划中完全考虑到房地产迅速发展这一因素，以致造成现在不少房屋建筑在表面上并不违背规划布局的要求，但在实际上并不符合一个科学规划应有的要求。因此，为了适应房地产开发的需要，我主张各级人民政府都应按照社会主义市场经济对发展房地产市场的要求和本辖区的实际情况，对过去的城市规划进行一次民主和科学的审视，以便进一步完善城市规划。今后的城市规划，我认为重点应当放在对旧城的改造上，尽管我国各个城市的旧城改造取得了显著的成就，但是，我国旧城改造的潜力还非常之大，旧城改造的最大优点莫过于它能够在不扩大土地占用面积的基础上解决人们日益增长的房屋需要。为此，国家可以设置若干优惠政策，鼓励更多的房地产商从事旧城改造。我们不能走许多资本主义国家至今引以为教训的用扩占新地特别是耕地办法去发展城市的路子，因为那样只能使城市无限膨胀，这不符合中国的国情，我国今后寻求的不应当是过份膨胀现有大城市，而应当发展乡镇小城市。
第二，房地产的开发必须符合城市规划的要求。我国法律之所以赋予城市人民政府制定城市规划的职权，其目的就是要通过规划确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，因此，城市规划就应当具备执行的效力。就房地产开发而言，是指城市规划区内的土地利用、房屋建设工程的选址和布局都必须符合城市规划的要求。但是，在现实生活中，我们却看到两种情况：一种是由于种种原因，比如某个领导同志的拍板或者不正之风之类的影响，有的房地产开发地段明明不符合城市规划的要求，但仍然能够得以建设；另一种是以城市规划不合理为由，为某个不符合规划的开发项目寻找存在的理由，如果确实如此，当然也不失为一种办法，现在需要反对的是规划本身是正确的，开发项目自己不符合规划的要求，而用修改正确的去维护不正确的那样一种作法。
第三，严格追究违反城市规划行为的单位或者直接人员的责任。对此，《城市规划法》已经作了一些规定，现在的问题是如何执行，在实际中最棘手的是那些违反城市规划但已经建成或大部分建成的建筑物、构筑物或者其他设施，对此，大都在执行有度的思想指导下，作一翻轻描淡写的处理了事，这里所指的“度”当然不是法律界线而是指的一种“灵活性”。我认为这种执行思想不可取，我国现在许多法律规定之所以未能得到很好的贯彻，不能说与我们有些行政和司法执行机关执行有度的思想无关。当然，我们很理解执行有度思想产生的背景，从某种意义上也是在从实际出发，但是，从长远执法来讲，不应当牵就这种实际，因为这种牵就往往会为违法行为找到一个“防空洞”，我们现在需要树立的应当是严格执法的思想。
控制目标之三：确定合理的地价和房价基准
地价和房价是房地产市场的核心问题，也是国家对房地产市场进行宏观调控的重要的经济杠杆。我国过去普遍情况一是地价低，尤其是涉外地价更低，从而造成了巨额土地权益的丧失；二是房价过高，有的高得惊人，超过了一般的购房户的承受能力。这两种情况的存在，都不利于房地产市场的健康发展，当务之急是要把作为经济杠杆的房地产价格纳入法制化的管理范围。
第一，运用法律法规的形式规定确立地价和房价的基础标准。通常认为地价是根据土地的不同位置、使用性质、容积率、级差收益、开发成本和供求状况等基本因素构成的。商品住宅的价格国务院已在《商品住宅价格管理暂行办法》中作了规定，其关键是要合理确定构成价格的各种因素和各类费用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性质实行不同价格标准。现在的问题是要把确立房地产价格的各种因素用法律、法规的形式加以固定，以便成为确立地价和房价的基本依据。
第二，严格房地产价格评估机构的责任意识。房地产价格合理与否，直接关系到国家、开发商和消费者的利益，必须严肃对待。这里至关重要的是房地产价格评估机构必须由政府确定，对评估人员的资格及其责任应有严格的规定。房地产价格畸高畸低是当前房地产市场价格中的一个主要问题。造成的原因可能是多种多样的，但是，有关人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊不能不说是一个原因，对某些具体评估项目来讲还可能是一个重要原因。对此，必须严肃处理。
第三，由政府定期公布宏观指导价格。世界不少国家和地区的政府，根据对土地利用的重要性的认识及其产业政策，都加强了对地价的控制。日本政府每年都要在固定的时间里公布官方调查和评估的“公示地价”，作为一般土地买卖的依据。对此，我们可以效法，我认为，在我国公布的“公示房地产价”，不应当只是一种宏观调控价，或者说是“中间价”，同时，还应当有最低价和最高限价的规定。这样做至少有以下三个优点：一是体现国家对房地产市场的必要干预；二是为土地和住宅的使用者提供可供参照的价格信息，平衡他们提心吊胆的购买心理；三是防止暴跌和暴利行为。
第四，引进“高空建筑权”的概念。高空建筑权是在高层建筑如雨后春笋般发展的背景下最初只在美国的纽约、后又遍及美国许多城市的一种交易现象，它的基本含义是指对土地以上的空间的建筑权，也就是说谁要在土地的空间修建构筑物，谁就应当向土地使用权人支付费用。我国现在的高空建筑权的雏形事实上已经出现，比如有的单位在别的单位的低层建筑上加盖房屋，然后对所建成的房屋按约定拥有使用权。随着城市人口的膨胀，土地供求矛盾加剧，必然会有人寻求高空建筑权。因此应当把高空建筑权引入我国法学研究领域，并在相关的法律里作出规定。
关于印发《电力行业专业技术人才知识更新工程(“653工程”)实施办法》的通知
人事部办公厅 中国继续工程教育协会 中国电力企业联合会
关于印发《电力行业专业技术人才知识更新工程(“653工程”)实施办法》的通知
国人厅发[2006]109号
各省、自治区、直辖市人事厅（局），新疆生产建设兵团及副省级市人事局，中央国家机关有关部委、直属机构人事部门，解放军总政治部干部部、总装备部司令部，中国继续工程教育协会理事单位和有关会员单位，中国电力企业联合会理事单位及有关会员单位、中国电力企业联合会分会和管理及代管学协会、有关电力高校、科研院所：
为推进电力行业专业技术人才知识更新工程（“653工程”）的实施，根据《人事部专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施方案》（国人厅发[2005]73号）的要求，现将《电力行业专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施办法》印发给你们，请遵照执行。
办公厅
中国继续工程教育协会
中国电力企业联合会
二00六年八月三日
电力行业专业技术人才知识更新工程
(“653工程”)实施办法
为贯彻落实《人事部专业技术人才知识更新工程（“653工程”）实施方案》的要求，进一步加强电力行业专业技术人才队伍建设，推进电力行业的继续教育工作，提高电力专业技术人才队伍的整体素质和创新能力，制定本实施办法。
一、目标任务
根据我国电力科技发展和电力专业技术人才队伍建设的实际需要，从2006 年至2010年，在电力行业开展大规模的专业技术人才继续教育活动。每年开展专业技术人才知识更新培训3万人次左右，5年共培训各类中高级专业技术人才15万人次左右。通过专项继续教育活动，使各类中高级电力专业技术人才及时更新专业知识，改善知识结构，提高创新能力，进一步健全和完善电力专业技术人员继续教育工作体系、服务体系和制度体系，为全面提升电力行业专业技术人才的整体素质提供良好的继续教育和培训服务。
二、实施原则
（一）按照政府推动、行业指导、企业自主、施教机构积极参与的原则，充分发挥各方面的积极性，统筹规划，分工合作，积极稳妥地推进电力行业专业技术人才“653工程”的实施，为电力工业的发展提供智力支持和人才保证。
（二）紧密结合电力技术发展趋势和专业技术岗位需求，以能力建设为核心，突出新理论、新知识、新技术、新方法的培训，提高专业技术人才的科技水平和创新能力，增强继续教育和培训工作的针对性和实效性。
（三）以中高级电力行业专业技术人才为重点，优先培训急需紧缺技术业务骨干。通过开展重点专业、重大项目、重要人才的培训，带动整个电力行业专业技术人才知识更新工作的开展。
三、主要内容与方式
（一）公需科目
按照人事部的统一要求，开展专业技术人才继续教育公需科目的培训学习。
（二）电力专业科目
根据我国电力发展和技术创新的需要，在电网技术、水电技术、火电技术、核电技术、电力环保技术、电力市场技术、可再生能源发电技术等主要领域，开展电力专项继续教育活动。
1、电网技术领域：包括先进的输电技术、电网控制和电网仿真技术；电力市场条件下电网经济运行技术；稳定控制技术；电能质量控制技术；输变电设备优化检修技术；电网可靠性评价技术；电网调压控制技术；电力系统继电保护技术；电网输电能力技术；全国联网技术；电力系统自动化技术；超导电力技术等内容。
2、水电技术领域：包括高坝结构安全技术；高坝水力学关键技术；超大型地下洞室稳定技术；边坡工程处理技术；深厚覆盖层上建设高坝的关键技术；水电勘测技术；大坝抗震功能设计关键技术；水电开发与环境影响及对策；混凝土面板堆石坝的筑坝成套技术；复杂地质条件下地基处理、勘测、分析、安全评价技术；中、高水头段大容量混流机组设计和制造技术；生态环境友好的水电建设体系等内容。
3、火电技术领域：包括大型空冷机组技术；燃气轮机和联合循环发电技术；超临界参数空冷机组关键技术的研究；海水淡化技术以及电—水联产的研究；洁净煤发电技术的应用；400MW等级天然气联合循环发电机组的电厂设计、运行和检修技术等内容。
4、核电技术领域：包括核岛及核蒸汽供应系统设计、常规岛及汽轮机发电机组的设计、接口设计以及运行控制技术；核电站寿命管理；内陆核电厂址环境安全标准；内陆核电厂址环境安全评价指标体系及综合风险分析方法；核电厂常规岛设备与系统的可靠性分析；机组故障诊断与分析等内容。
5、电力环保技术与电力市场技术领域：包括烟气脱硝装置核心技术；降低氮氧化物排放的低氮氧化物燃烧技术；高效除尘技术；水电开发流域和库区生态保护；燃煤电厂废料的安全贮放技术；市场结构研究；市场交易模式研究；辅助服务市场的研究；输电权市场研究；市场成员购、售电辅助决策系统；研究电力需求管理实施相关技术等内容。
6、可再生能源发电技术领域：包括风力发电技术；大型风电场安全并网技术；风力发电相关的环境保护；风力发电试验技术、标准化和安全认证；太阳能热发电系统的分析、设计及优化；开发太阳能电池配套与并网系统，并网光伏发电系统和光伏屋顶系统；兆瓦级并网光伏电站研究、光伏电站运行及与电力系统相关技术；生物质能发电方式及其联网技术等内容。
（三）其他专业科目
电力专业技术人员可参加“653工程”的信息技术、现代管理、现代制造等其他非电力主体专业的继续教育活动，充分利用“653工程”相关领域现有资源，避免重复建设和资源浪费。
（四）主要培训方式
1、研修培训。紧密结合生产、科研实际，以电力行业科技最新发展、科研攻关课题和科技创新成果等为主要内容，每年举办一定数量的高级研修班，加快培养电力行业高层次创新型专业技术人才。
2、网络远程培训。大力发展电力远程信息网络体系，依托各电力企业和院校的网络资源，充分利用现代化远程教育手段，对专业技术人才进行继续教育，进一步扩大培训覆盖面。
3、工作实践培养。各电力企业及单位可根据实际工作需要，结合重点工程、重大科研项目，有计划地安排专业技术人才参加实践锻炼，推进项目、资金、人才培养的一体化建设。对重要和特殊岗位上的专业技术人才，采取业务进修、特殊培养、学术交流、技术考察等多种方式进行培训。
4、自学等其他方式。根据专业技术人才的不同需要，有针对性地开设个性化的自选科目，开展多种形式的培训学习。
四、保障措施
（一）组织方式
1、电力行业的“653工程”由人事部、中国继续工程教育协会和中国电力企业联合会共同组织实施，中国电力企业联合会具体负责。组建电力行业专业技术人才知识更新工程专家指导委员会（以下简称专家指导委员会），对本行业“653工程”的实施进行指导和评估，对开展的重要项目进行论证。成立电力行业专业技术人才知识更新工程办公室（以下简称办公室），负责日常工作。办公室设在中国电力企业联合会技能鉴定与培训中心。电力行业各大企事业单位可根据电力行业“653工程”的规划和自身需求，自行组织开展培训或参加有关施教机构的培训。各地人事部门会同本地区电力行业协会做好本地电力行业专业技术人才继续教育的组织实施工作。
2、中国电力企业联合会负责组织制定电力行业专业技术人才继续教育科目指南和年度培训计划，制定具体的规定和措施，整合行业的教育培训资源，开发培训项目、课程、教材，建立网络信息平台。
3、依托本行业大型企业培训中心和国内具有行业特色及专业优势的重点大学、科研院所开展电力行业“653工程”的培训工作。
（二）制度建设
1、实行统计登记制度。按照人事部实施“653工程”的统一规定，办公室对电力行业专业技术人才参加“653工程”的学习情况进行统计、登记和管理，并将统计结果及进展情况定期报中国继续工程教育协会。中国继续工程教育协会对电力行业专业技术人才参加学习情况统一进行代码管理。参加电力行业“653工程”培训并经考核合格者，由各企业自主颁发证书；地方电力企事业单位的专业技术人员由各省电力行业协会负责在《继续教育证书》上登记和统计。
2、建立项目论证发布制度。组织专家对“653工程”主要项目、科目指南、培训大纲、教材课件等进行评估论证。电力行业“653工程”重要项目及时报中国继续工程教育协会备案，并在人事部网站、中国电力企业联合会网站、中国继续工程教育协会网站、中国人事报和继续教育杂志等媒体上公开发布，引导电力行业专业技术人员参加“653工程”的继续教育活动。
3、建立质量评估和监督检查制度。由 “653工程”专家指导委员会对 “653工程” 电力行业的开展情况进行指导和评估，人事部、中国电力企业联合会将不定期地进行监督检查。
（三）服务体系
1、搭建服务平台。积极为继续教育供需双方搭建服务平台，制定电力行业专业科目培训大纲，组织建设本行业领域的教材库和师资库，实现继续教育的优势互补和共享。
2、加强施教机构建设。广泛调动社会资源，与各电力企事业单位人事部门紧密结合，按照人事部的总体要求，结合行业继续教育培训需求，建设一批高质量、示范性、社会化的电力行业专业技术人才继续教育基地。
3、建立信息化服务平台。依托“中国电力企业联合会网”建立电力行业“653工程”信息化服务平台，开展信息发布与共享、数据统计与查询以及交流等活动。
（四）经费保障
1、参加“653工程”的企事业单位要按照国家有关规定落实教育培训经费，并重点向“653工程”的项目倾斜。确保电力行业“653工程”的顺利实施。
2、有关施教机构开展面向社会、学员自愿参加的培训活动，经当地物价部门核准，可以向学员收取一定的费用。所有收费培训项目须上报办公室审批，并报中国继续工程教育协会备案。要尽量降低培训成本，不得以盈利为目的，不得给学员增加负担，并接受有关部门的监督检查。
3、人事部继续教育专项经费对电力行业的重点项目给予一定支持，每年在电力行业选择部分选题新、层次高的高级研修班，纳入人事部整体规划，提供一定经费支持。
（五）其他
1、电力行业专业技术人才每年参加包括“653工程”在内的各类继续教育和培训的时间累计不少于12天或72学时。
2、各电力企事业单位的人事部门要把专业技术人才参加“653工程”培训的情况作为职业能力考核的内容，并和人员的岗位聘用与工作使用结合起来。
3、办公室要采取多种形式，通过多种渠道，积极开展电力行业“653工程”的宣传工作，对在“653工程”中有突出表现的单位和个人进行宣传表彰。
五、实施步骤
由中国电力企业联合会组织编制电力行业“653工程”年度重点项目计划。各电力企事业单位根据本单位战略规划和人才发展规划组织制定落实“653工程”的培训规划和计划。
（一）启动阶段（2006年下半年）
制定下发实施办法，组建专家指导委员会和办公室，并通过多种渠道，积极开展“653工程”的宣传工作。按专业开展科目课程设计，编制培训大纲，优选编写教材，完善培训规划计划。
（二）全面实施阶段（2007年—2010年上半年）
由中国电力企业联合会依据规划计划，分类分层组织实施。每年选择部分重点专业和重点科目，全面开展知识更新培训，稳步推进整个电力行业专业技术人才的知识更新工作。建立和完善工作制度，建设一批优秀课程和教学资源，扶持一批优质的施教机构，做好阶段性总结评估和经验推广工作。
（三）总结评估阶段（2010年下半年）
进行全面总结和评估，评选先进单位、先进个人，研究部署下一阶段工作任务。
