对人大行使监督权的思考
沈庆中
要实行依法治国，就必须充分发挥人民代表大会的监督作用。监督“一府两院”的工作，是宪法赋予全国人大和地方各级人大的重要职权。人民法院作为国家的审判机关，接受人大监督是确保正确司法、公正司法的重要前提，这一点是无可置疑的。但在强调人大监督作用的同时，我们也应看到，人大的监督活动既是宪法与法律所规定的一种合法活动，也就应当在宪法与法律允许的范围内以合法的方式进行。遗憾的是，在实践中却出现了一种超越此范围的“监督行为”——个案监督。笔者认为，个案监督存在一些弊端。理由如下：
一、个案监督缺乏宪法依据
宪法是国家的根本大法，也是处理国家权力机关与审判机关关系的准则。综观我国宪法，并未赋予地方人大及其常委会对地方法院的个案监督权(地方人大组织法与三大诉讼法中也都无人大及其常委会行使个案监督权的依据)。宪法的这一规定是各国通例，绝非疏漏所至。这是人大的特殊地位与职权所决定的。人大作为国家权力机关，并非一个具体的职能部门，其工作就是着眼于总体与宏观方面的事项之决策与贯彻，而非负责具体的事务实施与执行。否则，将体现不出国家权力机关的特点，也必将使之陷于繁杂的具体事务而无法承担其重大的责任。李鹏委员长在九届全国人大常委会第二次会议上的讲话也明确指出：“听取和审议国务院及其有关部门和最高人民法院、最高检察院的工作报告，是人大常委会进行工作监督的基本方式。”笔者认为：首先，人大对两院的监督是一种工作监督；其次，这种监督的基本方式为听取和审议两院的工作报告。
宪法规定人大对司法机关的监督，主要是宏观监督，应当是从总体上着眼于监督司法机关的工作报告，对认为不合格的法官(包括院长)等提出质询、弹劾、罢免，而不是也无权就司法机关裁判的个案提出强求其改判的意见，并一定要司法机关予以接受。对司法机关的监督只能是间接的，而不能是直接的。这也是世界各国的通例。
当然，人大在对法院进行工作监督时，有时必然会涉及到一些具体案件，以此说明司法机关在执法中的偏差，但这与将个案监督作为一项专门制度，设立专门职权，设定专门程序是有本质区别的。
二、个案监督违背了独立审判原则
独立审判的实质，就是司法机关凭自己对法律的理解、对公正标准的认识等依法断案，而不能为任何机关所左右，更不有曲意迎合。如果司法机关在审判时要依据外界的观念进行，或裁判结果可能受到外界有权否定的威胁，何谈独立审判?如此，独立既已不存，公正必受影响。其结果是整个社会的利益——正常的司法制度公正机制被毁。
个案监督制度，不是对法院判决一般地议论，而是使人大在一定程度上成了“法院之上的法院”，“有权”判定法院裁判的对错，并可据此判定要求人民法院作出处理(一般为改判)，这当然是一种越权行为，是一种违背独立审判原则的行为，在实践中就等同于人大可以左右法院的裁判，使得法院无法正常行使审判权。法官必须摆脱实际上可能或者使之有理由感到可能影响案件审判的各种因素。
三、个案监督动摇了司法最终裁判权，破坏了法治的权威
司法最终裁判权，是世界公认的权威。凡是个案经过司法机关作出生效裁判，便是终审，非经法定程序由有权的司法机关改变，其他任何机关都必须接受，而无权改变。
法院的权威在很大程度上取决于社会对其判决权威性的普遍接受，无此便无法院的权威，也无法治的权威。因为，若司法机关的生效裁判是可以怀疑的，是可以被他人动摇的，则国家法律权威何在?法治权威何在?个案监督必然导致一些人对法院的不信任心理，也必然诱导一些人利用之否定法院的生效裁判。这不仅动摇了司法最终裁判权，而且也破坏了法治固有的秩序与权威。澳大利亚前首席大法杰勒德·布伦南就认为：“法治取决于甚至可以说等于法院的公信力。摧毁公众对法院的信任，也就毁坏了法治的基础。”1实践也证明，个案监督造成了一部分当事人放弃合法的上诉权的申诉权，而去寻求个案监督之保护的现象。
四、个案监督违背了科学规律，不符合司法工作的特点
1?司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，而不是一项人人可为的普通工作。而且，它还需要特殊的经验与智慧。目前，法官的职业化正成为一种广泛认同的趋势。
2?司法工作的首要特点在于程序性，司法公正的本质也在于程序公正。丢弃法定程序去追求公正，是缘木求鱼。我国三大诉讼法对司法机关的办案程序与制度，包括预防裁判失误和失误后的补救都已有了较完善的规定。要保证法律的正确实施，只要严格依法办理即可。个案监督制度，在法定程序之外又去寻找一种“法外程序”来保障公正司法，只会扰乱正常的司法程序。
3?对具体案件，社会各界难免会有不同的看法，许多看法都可能是司法司法机关相左的，这些相左的意见，当然会有一些来自于各类国家机关(包括人大)。但司法机关只能凭借其自身对法律的理解、对事实的依法判定去断案，这是其职业准则的要求。若因为社会各界有没的看法便可提起个案监督，是无视司法判案行为的特点所产生的违反客观规律的行为。
4?人大无审判权，也无权判定案件对错，且人大也无法开庭审案。未经法定程序便作出可能为错案的结论，并予以个案监督，其准确性、权威性、合法性都无依据。
5?个案监督往往演变为律师监督法官。由于人大无足够的专业人才，基本上都是邀请律师参与个案监督，事实上形成了律师监督法官的情形，法官的行为是否合法，判案是否公正，一定程序上由律师判定，这显然是不科学、不合理的。
五、个案监督制度混淆了国家权力机关与具体职能部门的职责，实际上降低了人大的权威。
依照宪法，我国各个司法机关之间已形成了良好的互相配合、互相制约的关系。开展个案监督，表面上是增强了人大行使职权的刚性，但实际上是将之降低为一个具体的职能部门，损害了其权威。而且这也破坏了制约的科学层次安排，混淆了国家权力机关与对其负责的具体职能部门的职责，会引起国家各种权力运行的混乱。其结果必然会损害国家权力机关在总体、宏观方面职权的行使，因小而失大。可以想象，若真正实行个案监督，人大必然会陷入大量的具体案件而无力胜任。如果人大考虑自身能力，只对少量的案件进行个案监督，又会使得个案监督起不到作用，失去了意义。
六、个案监督不符合效率与经济原则
这可从以下方面看出：
1?使人大陷于本不属于其职责范围的具体事务，而削弱其在更重要、全局性的事务中作用的发挥；
2?将正常的秩序闲置，不仅造成相应的机构、人员、程序制度的浪费，也使问题的解决拖延了时间；
3?所获得的监督效果与所投入的监督资源之比例不相称，极不经济。法院审理案件，本身要花费大量的人力物力，人大再予以个案监督，实际上是一种反复，产生了大量的无效劳动。何况法院对案件的裁判，依照实体法与程序法进行，有严格的制约机制，应该说基本上都能做到公正、公平，违反实体法或程序法的裁判毕竟是少数。实行个案监督后被确认为错案而改判的案件在实践中仅为极个别。这些案件本可依照法定的审判监督程序解决。可以说，个案监督是对有限的司法资源的严重浪费。
七、个案监督不利于稳定社会关系
人大进行个案监督，使得已经解决的纠纷再度发生争议，不仅不利于权利义务关系的稳定，也不利于整个社会的安定。这种状况无论是对于权利主体还是社会公众都是不利的。
综上所述，个案监督制度是在一种错误的观念上设立的一种错误制度。设立个案监督的主要理由不外乎为：司法机关不断有错案发生(这已被不少事实证明)，司法工作中确实存在少数人的腐败现象，为了避免错案，杜绝腐败，就要实行个案监督。这种看法陷入了以下误区：
第一，追求无错案的理想化误区。殊不知，再缜密的法律，再严密的制度，再高素质的法官群体，也无法完全避免错案。
第二，重实体轻程序的误区。个案监督追求每个案件的公正，实则是追求个案的实体公正。要保障案件的公正，必须依靠严密的法定程序。程序公正是司法公正的首要特征，任何违背程序科学、违反程序规范的行为，有时可能得一时一事之公正，但同时又是对程序公正的极大破坏。个案监督抛弃了法定的程序去另寻途径保障公正，是轻视司法程序的极端表现，是对法治的极大破坏。
第三，现有司法队伍不可依赖的误区。实行个案监督，前提是显然的，即现有的司法队伍无法做到公正司法，只有借助外部力量去保障司法公正。诚然，在司法队伍中有少数败类，但这是极其个别的。应该肯定，绝大多数司法工作人员都是恪尽职守的，随着司法改革的深入，司法队伍的素质将越来越高。还要看到，任何一个部门、系统都不可能不出问题，不能一出问题便认为不可信任。我们承认司法工作中还有这样或那样的问题，但也要看到，这些问题的存在有其深刻而复杂的社会背景，其原因并非仅在司法机关内部，解决之必须随着改革的深入逐步而行。我们应当正确认识和处理人大与司法机关的关系，充分尊重人民法院不可分割的审判权，准确理解独立审判原则的实质与意义，为公正司法创造一个良好的运行机制与外部环境。
(作者单位：江西省高级人民法院)
注：
1见《人民司法》1999年第3期第48—49页。
中国建设银行总行本部人员辞职辞退暂行办法
建设银行
中国建设银行总行本部人员辞职辞退暂行办法
建设银行
第一章 总 则
第一条 为优化员工队伍、改善人员结构、提高建设银行总行本部工作人员的整体素质，保障用人单位和工作人员的合法权益，特制定本办法。
第二条 本办法所称的辞职，是指建设银行总行本部工作人员依照法律、法规和本办法的规定，申请终止其与建设银行总行本部的任（聘）用关系或劳动合同关系。
第三条 本办法所称的辞退，是指建设银行总行本部依照法律、法规和本办法的规定，解除其与总行本部工作人员的任（聘）用关系或劳动合同关系（包括劳动合同期满不再续签）。
第二章 辞 职
第四条 总行本部工作人员要求辞职，可以向所在部门提出辞职申请（副主任级及以上干部可直接向总行人事教育部提出辞职申请）。
第五条 总行本部工作人员具有下列情况之一，不得批准辞职申请：
（一）总行新接收的院校毕业生在总行本部连续工作未满5年（不含试用期）、且未按《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用的；
（二）由总行委托国（境）外机构进行培训后，服务期未满《中国建设银行总行本部工作人员培训服务合同》规定年限、且未按《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用的；
（三）在涉及建设银行资金安全和重要机密等特殊职位或重要岗位上工作，且暂不宜辞职的；
（四）经办的重要业务尚未办理完毕，且不能由他人替代的；
（五）所在单位正在被有关部门检查或涉及诉讼、且与本人有工作关系的；
（六）正在接受审查的；
（七）相关司法事务尚未了结的；
（八）其他不适宜辞职的情况。
第六条 总行本部工作人员辞职按下列程序办理：
（一）申请辞职者向所在部门提出书面申请报告，填写《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》；因私出国（境）人员申请辞职的应附有关证件和相关资料；
（二）所在部门提出意见，并由部门主要负责人在《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》上签署意见后报人事教育部；
（三）人事教育部对申请辞职人员进行考察、考核；
（四）对符合辞职条件的申请辞职人员需要进行离行审计的，由人事教育部填写《离行审计委托书》，稽核审计部门对其进行离行审计；
（五）人事教育部根据考核、考察情况和离行审计结果，提出审批意见或建议；
（六）人事教育部按任免程序规定履行审批手续，其中一般干部由人事教育部审批，处级干部须报请分管行领导审批，副主任级及以上干部须经总行党组审批；
（七）人事教育部将审批结果以书面形式通知呈报部门。
第七条 总行人事教育部应在接到《中国建设银行总行本部工作人员辞职申请表》的3个月内办理审批手续。超过3个月未予批复的，视为同意辞职，应予办理辞职手续。
第八条 辞职人员必须承诺；严格按照《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》及《中国建设银行总行本部工作人员培训服务合同》的规定偿还有关费用；辞职后不得以建设银行工作人员身份从事任何活动；不得从事有损于建设银行的工作。
第九条 总行本部工作人员在辞职审批期间不得擅自离职。对擅自离职的，给予开除处分；不准重新录用到建设银行及附属机构工作；并依据有关政策法规，向其本人及其新的录用单位追偿相关经济损失。
第三章 辞 退
第十条 总行本部工作人员有下列情形之一的，应予辞退：
（一）违反党纪政纪、情节严重，影响恶劣的；
（二）严重违反国家金融政策，损害国家和建设银行经济利益的；
（三）不履行其应尽义务，不遵守行规行纪，经教育仍不改正或已造成恶劣影响和严重后果的；
（四）连续两年岗位考核不称职，或当年考核不称职、又不服从组织安排，或重新分配工作后在1年内仍不称职的；
（五）因工作需要变动工作地点或工作岗位，本人无正当理由拒绝组织安排的；或不服从正常的工作调动和岗位交流，经做工作仍拒绝到任、上岗的；
（六）旷工或者无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的；
（七）利用职务上的便利，索取、收受贿赂或者违反国家规定收受各种名义的回扣、手续费等；或贪污、挪用、侵占本行及客户的资金；或徇私向亲属、朋友发放贷款及提供担保的；或者行贿行为的；
（八）违背职业道德，违反工作规程，损害本单位经济利益，造成严重后果的；
（九）违反规定在外兼职，经批评教育在限期内仍不改正的；
（十）无理取闹，纠缠、恐吓、威胁领导和其他工作人员，影响工作和社会秩序，情节严重的；
（十一）违反道德规范，品行不端，造成恶劣影响的；
（十二）泄漏在职期间知悉的国家机密和本行商业秘密的；
（十三）其他不适宜继续在总行本部工作的。
第十一条 总行本部工作人员有下列情况之一的，一般不得辞退：
（一）因公致残被确认丧失工作能力的；
（二）患严重疾病或负伤正在进行治疗的；
（三）妇女在规定的孕期、产期及哺乳期内的。
第十二条 辞退工作人员按下列程序办理：
（一）所在部门在核清事实的基础上，经部务会或部主任办公会集体研究提出书面意见，说明辞退理由和事实依据，填写《中国建设银行总行本部辞退工作人员审批表》，报总行人事教育部审批；
（二）人事教育部征求机关党（团）委、工会等部门意见，其中对有争议的辞退工作人员，由工会进行协调、并签署意见；对确需进行离行审计的，由人事教育部填写《离行审计委托书》，稽核审计部门对其进行离行审计；
（三）人事教育部根据其所在部门的意见及离行审计报告情况，研究提出审核意见，报分管行领导审批，并在30天内办理审批手续。凡批准辞退的，以书面形式通知所在部门；凡未批准的，将有关请示报告等材料退回所在部门，并说明理由；
（四）被辞退人员按规定办完相关手续后，由人事教育部发给《中国建设银行总行本部辞退工作人员通知书》，办理辞退手续。
第四章 审 计
第十三条 总行本部工作人员辞职前，应按本办法第六条第（四）款的规定对其进行离行审计；对被辞退人员视情进行离行审计；其结果填入《中国建设银行总行本部辞职（辞退）人员离行审计、行为考核情况报告表》，并存入本人档案。
第十四条 离行审计的内容包括辞职辞退人员近三年来在总行本部工作所经办业务应承担的责任，其具体内容由稽核审计部门会同人事教育部根据本人情况确定。
第十五条 总行本部工作人员有下列情况之一的，暂不准其离行：
（一）经办业务帐目、帐表、帐物不符或不清者；
（二）经办业务未交接完毕者；
（三）保管的各种空白凭证、有价证券或已制作的凭证不齐全者；
（四）拖欠总行款项、财物未还清者；
（五）拒绝按照《中国建设银行总行本部辞职人员费用偿还暂行规定》偿还有关费用者；
（六）稽核审计部门认定为暂不宜离行的其他情况。
第五章 相关事宜
第十六条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，不保留建设银行工作人员身份，自批准之月的下月起停发工资和其他福利待遇。
第十七条 辞职或被辞退人员，按国家和本行有关规定享受失业保险。
第十八条 被辞退人员，可按国家有关规定领取一次性的辞退费。
第十九条 本人对辞职未被批准或者被辞退不服的，可根据国家有关规定提出申诉。
第二十条 辞职或被辞退人员，应在批准之日起的15天内，办理公务交接手续，交回总行的各种文件、证件、标志等；60天内退回住房或按市场价交付抵押金；30天内转出组织关系。因不可抗拒的原因无法按期办理上述手续的，须经所在部门和人事教育部、机关党（团）委、服
务中心等部门同意；无故逾期不办理的，给予开除处分以及其他经济处罚。
第二十一条 辞职或被辞退人员，由本人自谋职业。
第二十二条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，不准重新录用到建设银行及其附属机构工作。
第二十三条 辞职或被辞退人员，不得泄漏国家机密，不得以建设银行工作人员身份从事任何活动，不得损害建设银行信誉，违者将追究法律责任。
第二十四条 辞职或被辞退人员如无理取闹，纠缠领导，影响工作秩序和社会秩序的，将提交司法机关按《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理。
第二十五条 总行本部工作人员辞职或被辞退后，其人事档案和组织关系按中共中央组织部、国家人事部的有关文件规定进行移交、转接和管理。
第六章 附 则
第二十六条 本办法由总行人事教育部会同有关部门共同组织实施。
第二十七条 总行各直属机构工作人员辞职辞退可比照此办法办理。
第二十八条 本办法由总行人事教育部负责解释。
第二十九条 本办法自正式下发之日起执行。
1996年8月21日
