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论交通事故责任认定的行政可诉性
刘善书

一
　　在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。
　　长期以来，对公安机关作出的交通事故责任认定是否可以纳入行政诉讼案件的受案范围，在法学界一直存在着广泛的争议。司法实践中交通事故责任认定则被作为一种不可诉行政行为来处理的，这种做法在法律规范方面的依据是1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文)，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”
　　随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，即法释(2000)8号文的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。第一，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照(1992)39号文又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为无异于蚂蚁搬山，客观上造成双方当事人权益司法保护的不平等。第二，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成对公安机关司法监督不力，产生特权。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。第三，交通事故责任认定不具有行政可诉性，与现行法律和司法解释相悖。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安机关对事故的形式处理，其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。
　　我们再从有关法律的排斥性条款看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，法释(2000)8号文第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼，将会造成法律规范冲突。
二
　　交通事故责任认定是否具有可诉性，应当从三个方面考虑：第一，交通事故责任认定是否属于行政行为；第二，交通事故责任认定与其他一般的技术性鉴定有何不同；第三，交通事故责任认定是否属于公安机关最终裁决的行政行为，或者说是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院法释(2000)8号文规定的受案范围。
　　首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，我们完全有理由说，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为。
　　其次，交通事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。有人认为，交通事故责任认定与一般技术性鉴定(如法医鉴定)是一样的，一般技术性鉴定不可诉，同样交通事故责任认定也不能诉。其实，只要稍一比较就不难发现，二者是完全不同的。主要表现在以下几个方面：第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或者其他事业性单位。第二，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初作出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事项进行多次鉴定。第四，交通事故责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。如对某人进行评残，只要有该人提出申请即可，其目的可能是其自残需要领救济金，也可能是因他人致残需要索赔。如系后者，当对方当事人提出异议时，可能要在多个部门进行多次鉴定，且任何一次鉴定都不是行政行为，其内容亦不涉及当事人间的责任大小以及因此而引起的权利义务。第五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其他公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
　　最后，交通事故责任认定具有可诉性，是一种可诉的具体行政行为。如前所述，交通事故责任认定不是最高权力机关制定的法律中由公安机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安机关也无权自身立法或者通过与司法机关联合下文擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督，最高权力机关制定的法律以外的任何“最终裁决”都是行政系统内的最终裁决，并不能因此而剥夺当事人提起行政诉讼的权利。应该说，除了最高人民法院(2000)8号文件规定的不可诉行政行为以外，所有的行政行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，当事人对交通事故责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。
　　综合以上情况分析，尽快明令取消法发(1992)39号文，将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，已成为有关部门的当务之急。这样做不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政，同时也有利于公平地维护各方当事人的合法权益。
　　(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)






　

论女检察官在未成年人刑事检察工作中的特殊作用

陈海燕


我国刑法理论中所说的未成年人犯罪，是指已满14周岁不满18周岁的人所实施的危害社会、触犯刑律并应当受到刑罚处罚的行为。在我国13亿人口中18周岁以下的未成年人有3亿多。他们是祖国的未来、民族的希望，对未成年人进行保护和犯罪预防是全社会的共同责任。然而，近年来，未成年人犯罪却呈上升趋势，出现团伙化、暴力化、手段成人化、低龄化等特点，并成为与贩卖毒品、环境污染相并提的“世界三大公害”之一。本文从未成年人犯罪的特殊性、女性检察官在办理该类型案件中存在的优势为视角，探讨女检察官在未成年人刑事检察工作中的特殊作用以及今后的工作方向。
一、未成年人犯罪的特殊性
未成年人犯罪的特殊性表现在三个方面：一是犯罪主体的特殊性。未成年人有与成年人不同的特点，他们心智尚未成熟,受外界影响大,可塑性强,具体表现在生理、心理来说就是生理和心理发展的不平衡以及心理结构内部认识因素和意识因素发展的不平衡；表现在文化知识结构和水平上，就是知识的片面增长与道德的相对滞后；表现在生活环境上，一方面他所生活的家庭里，其生活方式、行为方式极易受家庭成员影响，另一方面他们生活在学校里，又受教师及同学的影响，同时他们又是社会的一员，极易受社会上各种现象左右；表现在生活方式和行为方式上，他们的独立意识和群体意识明显增强；二是犯罪原因的特殊性，未成年人犯罪既有主观方面的原因，又有客观方面的原因。主观方面，未成年人嫉妒心比较严重，喜欢盲目攀比，追求高消费和精神刺激；自尊心强，受到挫折后，容易产生强烈的逆反心理和报复心理。客观方面，归纳起来有家庭、学校以及社会的原因。从失足未成年人的家庭教育看，不少都存在一定问题。有的父母对子女过分溺爱放任，有的父母采取粗暴的教育方法，有的父母忙于赚钱对子女撒手不管。家庭教育的失当，对未成年人的心理造成不良的影响。有些学校片面追求升学率，忽视德育教育和法制教育。当前拜金主义等一些不正常观念影响了未成年人的世界观、人生观，含有暴力、淫秽等丑恶东西的书刊、影视、互联网泛滥，使分辨能力未健全的他们沾染了社会上的不良习气。三是对未成年人实施刑罚原则的特殊性。这个阶段的未成年人世界观、人生关还未形成，社会经验不足，辨认、控制能力低，其主观罪过较小；他们尚处于成长期，容易接受教育、感化，改造难度小，重归正途的机会大。因此，在对待未成年人犯罪的刑事处罚上，虽然刑罚的价值取向因受各国历史传统和国情的影响而不尽相同，但因未成年犯的特殊性使得国际社会对其刑罚价值取向却趋于一致，采取了有别于成年人犯罪的做法。我国《未成年人保护法》第三十八条规定：“对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。” “教育为主、惩罚为辅”这一方针作为未成年人犯罪的刑罚精神一直贯穿于新中国成立以来的各个时期。如刑法在对未成年人犯罪案件的处理上，规定了两条重要的原则：一是从宽处罚原则。主要体现在《刑法》第17条第三款的规定，即“已满十四周岁不满十八周岁的人犯罪，应当从轻或者减轻处罚。”二是不适用死刑原则。它既包括不适用死刑立即执行，也包括不得适用死刑缓期2年执行，更不允许等到年满18周岁以后再判处死刑。刑事司法中对未成年人触犯刑律的，除在实体法的适用上实行区别对待外，在程序方面也有区别对待的规定，形成了追究未成年人犯罪的特别程序。如对未成年人犯罪案件依法不公开审理；设立未成年人法定代理人制度，规定对未满18岁的未成年人犯罪的案件，在讯问和审判时，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场；被告人是未成年人的，其法定代理人对人民法院一审判决或裁定不服时，有独立的上诉权，有申请回避的权利；规定了对未成年被告人的指定辩护制度等等。
二、女检察官在办理未成年人犯罪过程的优势
最高人民检察院出台的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》。 规定指出，人民检察院应当指定专人办理未成年人刑事案件。未成年人刑事案件一般由熟悉未成年人特点，善于做未成年人思想教育工作的女检察人员承办。高检之所以如此规定，就是因为女检察官在审理青少年犯罪案件中，有着女性特有的真诚，“寓教于审”，使法、理、情在未成人犯罪案件审判中形成有机统一，能够取得更好的社会效果和法律效果。女检察官在办理未成年人犯罪案件有如下的优势：
一是女检察官的性格优势。从情感方面来说，女性感情细腻，富有同情心，与男子相比更注重人的自身和人的情感，长于以情感人。从观察能力来说，与男性相比，女性更敏感，直观能力强，对事物的观察力更为细致、敏锐和准确，能抓住事物极细微的细节，感受到男性所不能感受的东西。从工作能力方面来说，女性富有耐性，柔韧性好，心理承受力、忍受力强。注意力集中，记忆力好，不论机械记忆还是理解记忆，女性均优于男性。女性有较男性更为严谨、细致、富有责任心的特性，思考周密，做事认真，往往细节上也能考虑到并做得很好。女性较强的承受能力和认真细致的态度，使其在工作过程中遇到困难时能做到不急不躁、善于克服。并且女性有着很好的沟通能力，能够与他人进行良好的交谈和沟通。
二是女检察官具有独特气质。女检察官具备双重身份，首先是女性，感情细腻，具备特有的温柔、体贴和母爱的天性；其次是检察官，感觉敏锐、心细如发、刚柔相济，这二者相结合，形成独特的女检察官气质，使其浑身洋溢着细腻和亲和力，容易让未成年人接受，所以女检察官成为教育、感化、挽救失足少年的最佳人选。比起男性，女检察官更了解未成年人的生理与心理特点，未成年人犯罪的主观恶性不深，多为偶犯、初犯，法制观念淡薄，甚至根本就不懂法。对于这样的未成年人，女检察官的提问方式、态度和语气，都更容易让他们接受。
三是女检察官在维护未成年人合法权益上具有不可替代的作用。在一些侵犯未成年人合法权益的特殊案件中，女检察官也具有特殊的优势，如对性侵害犯罪中的未成年被害人的保护。一些强奸、强制猥亵幼女、拐卖妇女儿童等严重侵害妇女儿童权益的案件，由于这些案件和幼女的隐私紧密相联，男检察官就有诸多不便；由女性检察官承办此类案件则可以消除当事人的很多顾虑，有利于工作的正常开展。
三、女检察官审理未成年人犯罪案件的作用
正是未成年犯罪的特殊性和女检察官具有的独特优势，决定了女检察官能够在未成年人犯罪案件的办理上能够发挥主力军的作用。我国目前办理未成年人犯罪案件的女检察官占了该类办案人员总数的三分之二以上，她们在行使检控职能的同时，也为未成年人保护事业作出了巨大的贡献。
由女检察官办理未成年人犯罪案件，我国的司法部门和相关法律进行了相应的探索和规定。九十年代我国先后颁布的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》规定，办理未成年人案件根据需要设立专门机构或者指定专人办理，给了女检察官很大的发展空间；而二○○二年《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》明确指出，“未成年人刑事案件一般由熟悉未成年人特点，善于做未成年人思想教育工作的女检察人员承办”，这些说明了主要由女检察官办理未成年人案件的做法取得了良好的法律效果和社会效果，已由实践上升到立法，再以立法指导司法。
主要由女检察官来办理未成年人犯罪案件也是我国司法改革坚持“以人为本”的范例。“以人为本”的司法改革理念即以人为本位和出发点来设置制度和法律，把“以人为本”的精神贯穿到法制的全过程，在法制的每一个环节上，都要尊重人格、保障人权，体恤人的自然权利，以实现人的全面发展为目标，以尊重和保障人的合法权利为尺度，实现法律服务于整个社会和全体人民。由女检察官办理未成年人犯罪案件尊重了未成年犯罪嫌疑人的特殊性，保障了其权利和自由，维护了其尊严，体现了对未成年犯罪嫌疑人的人文关怀和人权保障。对检察机关而言，此举不仅提高了案件的办理效果，更是检察机关落实“立检为公，执法为民”思想的具体体现。
四、女检察官如何在未成年刑事检察工作中更好地发挥作用
那么，作为一个女检察官，如何更好地办理未成年犯罪案件，真正实现挽救、教育、感化的目的，我认为还应当做到以下几个方面：
首先，发挥性格优势，充分体现女性检察官的办案特点。
在办案过程中，我们要充分发挥女性的优势，研究未成年犯罪嫌疑人、被告人的犯罪动机、原因、背景，对待企图逃避法律制裁而进行狡辩的犯罪嫌疑人，耐心的说服教育，不厌其烦的做思想工作，动之以情，晓之以理，要使犯了罪的未成年人从心底里认识到自己行为的严重性，认识到自己应当承担的责任。经过这些年来的办案实践，我认为承办未成年人犯罪案件时，除需要我们作为承办案件的女检察官对犯了罪的未成年人按照法律规定进行惩治外，还要注重研究如何发挥女性特有的形象和语言，与未成年犯罪嫌疑人、被告人进行沟通和交流，以确保他们真正接受处罚，真正洗心革面，重新做人。因为未成年人犯罪后将会有一个心理转化和角色调整过程，如果简单就案办案，在他们刑罚期满，回归社会后，往往得不到社会的认同、家庭的接纳，在这种情况下会更容易和以前的不良朋友纠合在一起，“旧病复发”，增加社会不稳定因素。正因为如此，女检察官在办理未成年人犯罪案件时要注重发挥好自身的优势，掌握未成年人犯罪案件的特点，这样能够取得更好的法律效果和社会效果。
其次，善于总结经验，探索一套行之有效的办案方法。
在审结案件后，我们不能抱着办完一个就了结一个的想法，要深刻认识到预防和减少未成年犯罪、维护未成年合法权益的工作的重要性，针对所办理的未成年人犯罪的原因，犯罪特点进行认真分析，自觉地深入开展对未成年犯罪案件审理工作的研究，积极采取对策，在办案实践中摸索出一套行之有效的防、堵、治方法。针对未成年人犯罪的案件，从预防、惩治、挽救三个环节做到三抓：一抓自身，即从犯罪的未成年人自身着手，了解促使他们走向犯罪道路的真正原因，温和但不失严峻地对他们进行思想上的教育，让其认识到自己所犯罪行给其家庭、社会带来的不利后果，真正寓教于审，以情以理促使其感化；二抓家长，真诚耐心的做好家长的思想工作，让家长认识到自己对孩子的责任，使未成年罪犯真正回归社会时，有一个良好的接收他们重新开始的依托；三抓学校，对在校学生进行法制宣传，使未成年人具有基本的法律知识，让他们明辨是非，明白什么是能做的什么是不能做的，将预防工作做到前面，同时要求学校加强对校园周边环境的整治，给未成年人一个净化的成长环境。
第三，提高自身素质，做足办理未成年犯罪案件的准备工作。
在承办未成年人犯罪案件中，女检察官虽然有着优势，但也存在着一定的弱点。如她们在承担审查案件工作的同时，还扮演着母亲、妻子、女儿的多重角色，承办未成年犯罪案件需要她们花费大量的时间和精力，有时难免会顾及不暇。繁重的压力，生理的特点会使女检察官们产生厌战情绪；又如，对于新领域的新型犯罪，所应掌握的知识不平衡、不全面，在办理此类案件时就会感到吃力；再如，现在的社会是信息化的时代，发展日新月异，知识也日日更新，未成年人接受的观点，理念，想法甚至说话都会有他们时代特征，如果不掌握这些，他们往往会认为你“老土”，便不愿意和你沟通。因此，要更好地办理未成年人犯罪案件，还要从以下几个方面来提高女检察官的自身素质。一是要抓教育，提高思想素质，克服厌战情绪。树立正确的政治观点和积极的工作态度是做好审查未成年犯罪案件工作的灵魂。解决女检察官面临的各种困难和矛盾，也应着眼于从思想上进行。这就需要通过加强和改进思想政治工作，使自己服务检察事业的决心坚定不移，确立一切为办案服务的工作态度，以积极的姿态应对每一个困难，树立廉洁自律，执政为民的女检察官形象；二是勤学习，提高业务素质，填补知识缺口。作为承办未成年犯罪案件的女检察官们，不仅需要熟练了解一切与案件有关的实体规定，还要及时掌握与保障未成年人权益的程序要求，从实体、程序两方面切实保障未成年人的权益。同时，以各种形式进行培训、学习，多方面掌握专业知识；三是多研究，提高综合素质，强化交流能力。除掌握专业知识外，我们还需要学会去研究未成年人的心理，了解现在的年青人在想些什么，他们感兴趣的是什么，学会用他们这个年龄阶段的思维方式和语言习惯与他们沟通，这样才能促使他们对你敞开心扉，才能根据“病因”“治病救人”。