论上市公司的监督机制
张岚
内容摘要：公司治理的核心在于内部经营和外部控制。我国进行的公司改制就是要在明确公司法人财产制的基础上建立使公司有效运转的法人治理结构。上市公司选择哪种结构能更好的发挥监督作用，减少社会风险？相互股表决权的限制，相互股表决权的限制。。
特别利害关系股东表决权的限制等对股东权利的改革和股东代位诉讼的实施，希望能有利于对中小股东的保护。
关键字：权力制约 内部监督 外部监督 表决权限制
一、 公司制的本质在于公司机关之间的权力制约
（一）公司的本质
“公司制度的最大魅力就是在于其凭借最小的风险和持股形式迅速将大量的，分散的个体资本聚集成巨大的集中的社会资本，减少投资人的风险，增加获利的机会，及而推动社会化大生产的进程。”
现代公司制度以其股东负有限责任，以及所有权与经营权的分离之优点，特别是其在公司机关业务执行与监察上的分权制衡机制之科学合理的设计，自其设立以来，表现出异常强大的生命力：对资本的极大诱惑力与吸引力，对社会的巨大震撼力与推动力。正因如此，马克思认为，公司法人制度的问世，是时代的曙光，其意义不亚于欧洲产业革命中的蒸汽机的发现。“假如必须等待积累去使某些单个资本增长到能够修建铁路的程度，那么恐怕直到今天世界上还没有铁路。但是，集中通过股份公司转瞬之间就把这件事完成了。”
对于公司制的优势，我国著名学者张俊浩有以下概括：1）集资优势，“众人拾柴火焰高”，团体能够集敛巨资，兴办自然人财力难以企及的事业。2）长生优势，团体在理论上的永续性。使之的以突破自然人寿命的限制，而免“出师未捷身先死”之忧，足以完成须经数代人努力才能完成的事业。3）分险优势，团体在经营中的风险，可以由团体自己负责，而不殃及成员。这对于集资投资无疑是极大的诱惑。4）管理优势，团体有条件集中众人智慧，从而实现对单个自然人智慧的超越。总之，公司制的确有巨大的优势，正是由于社会团体的法人的公司有以上优势，公司制才有近世之惊人发展。完全可以说，当今的时代是公司的时代，尤其是股份公司的时代。
事实上，由一个人控制并不属于自己的巨大财富，这本身就是一件很危险的是。因此，西方国家发明了一种行之有效的财富（企业）治理制度，这就是我们要努力推广的公司制，而公司制的精髓即设立复数经营者，由他们组成董事会来集体领导公司业务，同时，设置各种机关和制度来对董事会加以有效的监督和控制，使其只能为有利于公司和股东的事，而不至于反过来控制和操纵公司，损害公司和股东利益。
（二）公司制是分权制衡的国家治理制度在企业治理中的再现
世界银行行长沃尔芬森指出：“对于世界经济而言，完善的公司治理机构就像健全的国家治理一样至关重要。”二者都是通过分权制衡机制来达到其治理目的。正因如此，著名法学家江平说“现代公司是现代国家的缩影。”
政府机关包括立法、行政和司法机关，三者互不隶属，平行相互，而又制衡，即其职权在某些方面发生交叉与混合，防止滥用。对于股份公司，股东大会代表全体成员的一直和利益，是公司的立法机关，它制定公司治理总则，即具有宪法性质的公司章程，并对有关公司重大事项做出决定。公司章程和股东大会决议对公司内部有法律约束力。除法律明确规定属于股东大会的职权外，其他一切经营管理权，包括任免高级管理人员，制定管理制度等，由董事会行使。这又实际限制了股东大会的权力。对于董事会和高级管理人员的行为，除董事会自行查处外，监事会也有权查处，并可向股东大会提出相应的议案，还可以公司名义诉讼。
（三）公司制与传统企业管理模式的区别
传统企业往往是企业主亲自经营，权力高度统一，可节约成本。但若企业规模扩大到一定规模时，企业主就很难胜任工作了，因为其知识、技能、时间、精力等都不允许。若勉为其难，结果是企业走向衰亡。例如王安电脑公司曾金经风光一时，由于王安拒绝将公司交给专家管理，最后公司失败了。相比较而言，数人组成的团体较之一人更为可信，数人之间的相互监督至少信息可以集中反馈到股东；而且多人决策的正确性和可靠率往往高于个人决策。因此，公司的决策者应当是数人，即董事，他们组成董事会来集体负责公司的经营管理。
（四）公司制与我国国有企业组织管理的区别
在证券市场上市的绝大多公司虽有公司之名，却无公司之实。仅仅在形式上基本合乎公司法的要求，而实际上股东大会、董事会等机构不能发挥应有的作用，只是徒有虚名的摆设。公司里多的是主要领导人一人的高度集权与不受制约，所缺的是各个机关之间的权力分配。因此，公司制异化成了“家长制”，而“权力制约”变成了“总经理专政”。
（五）公司机关权力制约机制的一般原理和价值
事实上，对于因股份公司的所有与经营的分离而产生的制度缺陷，英国的著名经济学家亚当•斯密早就有过生动的揭示：“在钱财的处理上，股份公司的董事为他人尽力，而私人合伙的伙员，则纯为自己打算。所以，要想股份公司的公事们视钱财用途，像私人合伙公司的伙员那样用意周到，那时很难做到的。有如富家的管事一样，他们往往设想，着意小节，殊非主人的光荣。一切小的计算，因此就抛之不顾了。这样，疏忽和浪费，常为股份公司业务经营上难免的弊端。惟其如此，凡属于国外贸易的公司，总是竞争不过私人的冒险者。所以，股份公司取得专营的特许，成功的固少，即使取得了专营的特许，成功的也不多见。没有特权，他们往往经营不善，有了特权，那就不但经营不善，而且限制了这种贸易。”
从以上的比较中可以看出，公司制的关键是企业之间的权力制衡。它的突出特点在于董事会集体决策，集体领导企业，各董事之间彼此制约。同时还有股东大会、监事会等机关对董事及董事会本身的制约，以此确定董事会决策和领导的科学性、运行的廉洁性，以便使公司和股东利益最大化。因此，它是一种民主共和的治理模式；而与之对应的传统企业组织，靠总经理个人来决策，一人领导企业的集权模式。故而公司制在我国“异化”了。
二、 公司机关权力制约机制的一般原理和价值
在现代股份公司里，监督机制非常发达，而且随着公司的发展而完善，这种监督制约不仅仅是通过个别监控者对被监控者的工作过程和工作结果，进行有效的监督控制来实现。具体而言，有以下几个方面：
1、专门监察机关即董事会下设的审计监督委员会。或与董事会平行的监事会，对经营者的活动进行监督。
2、董事会及其下设的薪酬委员会、提名委员会、及发展战略委员会等机构对经营者的活动分别进行监督。
3、股东大会对董事会、监事会、高级管理人员的工作进行监督。
4、股东通过同经营者协商和建议的对话手段，通过向股东大会提出议案及行使表决权的“用手投票”手段，通过向法院诉讼和出售股票的“用手投票”的手段对整个公司制约。
5、“经理市场”对高级管理人员进行配置。
6、公司外部潜在的“敌意”收购者利用公司经营不善，股价低迷，大举收购并达到控股的目的，更换公司管理层，夺取控制权，从而实现对公司的监督。
7、证?皇谐〉募喽焦芾砗拖嘤Φ姆?煞ü妫?靶挛琶教逡彩且恢旨喽健?br>
前四种是公司内部对经营者的制约，而后三种来自市场，公司外部的制约。
三、 我国上市公司的股权现状和监督制度
我国上市公司目前采取的是董事会中心主义。董事会的权限不是来自股东会的授予，而是来自法律的规定。我国确认了股份公司股东大会、董事会和监事会的地位和权利，现代国家政治上的“三权分立和制衡”的原则成为我国公司治理结构确立的基础。可以说我国已经建立起来了“股东个人、股东大会和监事会”三层监督制度，但是鉴于我国股权结构先天性的缺陷，这种监督制度完全流于形式。
(一) 我国上市公司的股权结构特点
我国公司股权结构的先天性缺陷有其历史原因。鸦片战争后，改革派和保守派一致同意从西方引进公司制度，但是只能当作一个“器物”层面的东西来学习，不得改变根本的体制。公司一进中国就成了“官督商办”和“官商合办”的产物，结果没有一家成功。80年代我国开始制定《公司法》，但是当时是为了回应公司的清理整顿。92年邓小平南巡讲话，结束了姓“资”、姓“社”的讨论之公司法后，93年我国的公司法出台，前后不到一年的时间。公司法一个很大的特点就是围绕国有企业改革来设计。为此，我国的公司法产生不是直接缘公司法起于商品经济和市场经济的客观需求。 由于历史传统、企业文化和企业管理实践决定了我国的上市公司的股权结构同西方国家的股权结构有着本质的区别：
1. 我国上市公司一方面股权集中程度相当高，控股股东一股独大，另一方面社会公众股又高度分散。我国上市公司大多由国有企业改制后上市，股票被人为地分割为流通股和非流通股。非流通的国有股和国有法人股占总股本的60％以上，大股东拥有对公司的绝对控制权。作为大股东的国家对财产的控制力非常弱，其派出的代表权利与义务严重失衡，往往是有权无责，就算规定了所谓的义务，最后因为义务人无力履行，也不了了之。这样最终导致的结果就是无人对产权负责。中国上市公司的管理层由于都不是真正的所有人，缺乏牟取股权利益最大化的动力。其不但不能积极经营，甚至有些还不惜手段牟取私利。因此，我国的内部人控制实质是“大股东控制”，而不同于西方国家的真正的“管理层内部人控制”。而在公众流通市场，我国上市公司的股份确极度分散，机构投资者未能形成规模，中小股东无法与大股东抗衡。
2. 中国上市公司的股票由于割裂为流通股和非流通股，使得占2/3的非流通股的股东对股票价格升跌的漠视。中国股民将新股发行，增发和配股称为上市公司圈钱的“三大陷阱”。事实上，上市公司考虑的是如何实现低成本融资，而中小股东考虑的是如何套现股票买卖差价，对分红派息和股东权的行使已经完全退居次要地位。
这种股权结构决定了不能避免代理问题和内部人控制问题，也昭示了中国公司监督制度建设和完善的现实紧迫性。
（二）上市公司监督制度现状
前述已经谈到股东的搭便车现象和股东会的非常设性的局限，使得对董事和董事会以及经理层的监督重任自然和应然地落到监事会身上。我国公司法设立的监事会是否在现实中发挥了其应有作用呢？上市公司管理层滥用职权侵吞公司资产，造成上市公司被掏空等问题，一再显示监事会监督力度的弱化，其作用没有得到应有发挥。我国公司监事制度始于1992 年国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》。1993 年《公司法》专设5 个条文规范股份有限公司的监事会制度。依其规定, 监事由股东代表与适当比例的公司职工代表组成, 同董事会平行处于公司股东会之下，代表股东大会对董事、董事会和总经理进行监督的机关。监事会的权有如下几项：列席董事会会议权、公司财务的检查权、对公司经营活动的监督权、对董事、经理违规行为的制止权及要求其纠正权、召开临时股东大会的提议权、公司章程赋予的其他权力。1999年的《公司法修正案》还将监事会制度引入了国有独资公司。形式上我国已经建立了规范的监督制度，但监事会职权事实上的空泛化和形式化，实践中未能产生相应的功效。《公司法》第一百二十七条规定，“监事会的议事方式和表决程序由公司章程规定。”该条款也使得监事会的法定权利在操作性上大打折扣。2001年8月，中国证券监督委员会发布了《指导意见》，从此我国开始全面启动和执行独立董事制度，这是我国监事会制度虚设，监督不力，是不得已而为之，但实践中大量“花瓶独董”的出现，证明独立董事制度在我国已经沦为监事会制度的难兄难弟，无所作为。
四、 关于完善我国上市公司的具体办法
（一）公司治理模式的选择
目前，公司治理模式主要有英美法系的“一元制”公司治理模式和大陆法系的“二元制”公司治理模式。以英美两国为代表的“一元制”公司治理结构模式，在公司机关设置上没有独立的监事会，业务执行机构与监督机构合二为一，董事会既是决策机构，也是监督机构，不仅具有业务执行职能，也具有监督业务执行的职能。董事会的两种职能之间不可避免地存在着矛盾与冲突，因而这种制度设计对大型公众公司来讲是有缺陷的。于是英美创立了独立董事制度，要求上市公司必须有足够的独立董事，通过这些不在公司中任职的外部董事对公司内部董事及经营管理层起监督作用，并且强调只有加强董事的独立性才能确保其履行监督职责。独立董事一词源于美国的“independent directors”，在英国被称为“非执行董事(non-executive directors)”。 在实践中，美国独立董事在董事会结构中的比重日渐增加，并受到广泛赞誉。。美国企业股权高度分散,所有权与经营权相分离，代理问题日趋严重,企业经营层实际上控制了企业。因此,独立董事制度的存在主要是为了监督经营者，降低代理成本并使经营者与股东的目标趋于一致, 防止经营者做出损害股东利益的行为。美国设立独立董事制度的初衷在于，彻底转变除股东大会和股东代表诉讼无人挑战董事会权威的局面，在董事会内部强行嵌入监督机制。[6]从英美法系国家公司制度中外部董事、独立董事的功能上看，实际上相当接近于大陆法系国家的监事会制度。因此，英、美国家公司立法上虽无独立的监事会机关的规定，但在英、美现代公司里，事实上已通过外部董事或审计委员会发挥了监事会的作用。
在大陆法系国家，公司治理结构的特点是“二元制”或称作“双层制”。“二元制”公司治理模式中比较典型的是德国公司治理模式，而日本的公司治理结构已经发生了变异。德国模式的特点是股东会产生监事会，监事会产生董事会，大企业中职工依法参加监事会。
我国现行法律也没有规定独立董事制度。只是证监会颁布的《指导意见》规定, 至2002 年6 月上市公司的董事会中至少应有两名独立董事, 到2003 年6 月该比例应达到1/ 3以上。2002年1月，中国证监会和国家经贸委发布了《上市公司治理准则》在第三章专节规定了独立董事制度。由此, 我国上市公司的监督机构呈现出奇特的“二元化”局面: 源自德日模式的监事会和源自英美模式的独立董事并存；表现出同日本公司治理结构相似的发展趋势，但又不同于日本模式。我国是按照目前这种“二元化”格局继续发展，还是在二者之间如何做出取舍呢？也就是说将来法律如何处理独立董事制度和监事会制度的关系？独立董事制度和监事会制度毕竟是分别产生于英美法系与大陆法系内的两种不同公司监督模式下所产生的具体制度，当两者共存于一个公司的治理结构的架构之内时必然会产生制度的摩擦。更有学者指出，公司内部监督职能存在交叉和一定程度的重复是不可避免，甚至是必要的 。然而在当前我国语境下，这种制度摩擦直接导致的后果一方面是监督资源的浪费，另一方面却是监督效果的低下。若两种制度在公司内部监管体系中关系不能得到有效协调，完全有可能触发新一轮的公司治理危机。因此，如何调节两者的关系是一个必须解决的问题。这种协调既涉及观念上的转变，更离不开具体制度上的调整。区分职能范围
如前文所述，独立董事行使监督权是董事会自身纠正问题的方法，其范围不仅涉及到合法性，而且也及于董事职务执行的合目的性、妥当性和效率性；而监事会、监事的监督权是以独立的监督机构的地位，对包括董事、董事会的公司全部执行机构进行业务调查的权限，其监督权是直接对董事或者董事会行使的，董事、董事会负有服从的法律义务，监督权所涉及的范围主要是公司业务执行的合法性问题。但从现行《公司法》的规定来看，监事会的监督范围包含了董事、经理违反公司章程的情况 。考虑到监事会要发现董事、经理执行公司职务时的行为是否违反公司章程，必然要通过对董事、经理的执行职务行为进行全面的了解、检查才能做到，显然在此过程中监事会不仅限于合法性监督，还包括合目的性监督。我国证监会2000年7月发布的《关于规范上市公司重大购买或出售资产行为的通知》第三条规定，上市公司实施重大购买或出售资产的行为时，监事会应对董事会在决议过程中履行诚信义务的情况进行监督并发表意见。一般通说认为，这种监督也包含了妥当性监督的要求。这样一来，监事会和独立董事就在妥当性监督上产生职能重叠。基于以上分析，笔者认为，我国上市公司监事会对公司董事会、董事、经理执行职务的行为的监督，应以合法性监督为原则，而以妥当性监督为例外。应该区分监事会对不同事项的监督权的特定目的，分别确定其监督权是否包含妥当性监督的范围。为避免监事会的妥当性监督与独立董事对董事和经理的监督权限产生不必要的重叠，监事会的妥当性监督应限于董事和经理明显违反其善良管理人义务和注意义务方面的内容以及控股股东、董事与公司之间的利益冲突交易。
中国民用航空国内航线经营许可规定
中国民用航空总局
中国民用航空国内航线经营许可规定
中国民用航空总局令第160号
第一章 总则
第二章 国内航线经营许可核准管理
第三章 国内航线经营许可登记管理
第四章 航线经营换季的管理
第五章 航班管理
第六章 特别管理规定
第七章 航线经营许可的监督管理
第八章 法律责任
第九章 附则
经2005年12月31日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2006年3月20日起施行。
中国民用航空总局
二00六年元月十六日
第一章 总则
第一条 为了合理和有效地利用民用航空航线资源，维护国内民用航空运输市场秩序，保障航空运输持续、快速、协调、健康发展，根据《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国行政许可法》和国家其他有关法律、法规，制定本规定。
第二条 本规定适用于根据中华人民共和国法律设立的公共航空运输企业（以下简称空运企业）从事国内旅客、行李、货物、邮件的民用航空运输的航线经营许可。
第三条 本规定下列用语除具体条款中另有明确规定外含义如下：
（一）“国内航线”，是指运输的始发地、经停地和目的地均在中华人民共和国境内的航线；
（二）“区际航线”，是指运输的始发地、经停地和目的地在两个或两个以上的民航地区管理局管辖区域之间的航线；
（三）“区内航线”，是指运输的始发地、经停地和目的地在一个民航地区管理局管辖区域内的航线；
（四）“航班”，是指空运企业按规定的航线、日期、时刻经营的定期飞行活动；
（五）“加班”，是指一空运企业为满足市场需求，在被批准运营的定期航线上已确定的航班数目以外临时增加的航班；
（六）“航季”，根据国际惯例，航班计划分为夏秋或冬春航季，夏秋航季是指当年三月最后一个星期日至十月最后一个星期六；冬春航季是指当年十月最后一个星期日至翌年三月最后一个星期六。
第四条 实施国内航线经营许可管理，应当遵循以下基本原则：
（一）有利于建立和完善全国统一、开放、竞争、有序的航空运输市场体系；
（二）坚持公平、公正、公开；
（三）有利于保障航空运输安全，提高航班正常率和服务质量；
（四）鼓励诚实守信，惩戒弄虚作假等扰乱市场秩序行为；
（五）兼顾地方经济发展与空运企业利益；
（六）有利于优化航线资源配置，完善航空运输网络。
第五条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）和民航地区管理局根据空运企业经营国内客、货航线的申请，分别采取核准和登记方式进行管理。
第六条 民航总局负责对区际航线实施经营许可的核准、登记管理，并对全国国内航线经营进行监督和管理。
民航地区管理局负责对其所辖区域内航线实施经营许可的核准、登记管理，并对涉及其辖区内所有航线经营进行监督和管理。
第七条 民航总局和民航地区管理局分别设立国内航线经营许可评审委员会。
民航总局国内航线经营许可评审委员会负责划分核准、登记的航线经营许可管理范围，根据本《规定》制定每航季航线经营许可评审规则，负责每年度两次区际航线经营换季申请的集中评审工作，审议决定国内航线航班经营许可管理中的其他重大事项。
民航地区管理局国内航线经营许可评审委员会根据民航总局评审委员会制定的航线经营许可评审规则，制定适合区内特点的评审规定，划分区内核准、登记的航线航班经营许可管理范围，负责每年度两次区内航线经营换季申请的集中评审工作，审议决定区内航线航班经营许可管理中的其他重大事项。
第八条 申请国内航线经营许可，应当具备下列基本条件：
（一）根据中华人民共和国法律设立的公共航空运输企业；
（二）符合民航总局安全管理的有关规定；
（三）符合航班正常、服务质量管理的有关规定；
（四）符合国家航空运输发展的宏观调控政策；
（五）符合法律、行政法规和民航总局规章规定的其他条件。
空运企业从事国内航线经营，还应当按照相关规定经过补充安全运行合格审定；补充安全运行合格审定结论为不合格的，其相应的国内航线经营权丧失。
第二章 国内航线经营许可核准管理
第九条 空运企业申请的下列航线经营许可适用核准管理的方式：
（一）涉及民航总局核定的受综合保障能力及高峰小时飞机起降架次流量限制的机场的航线经营许可；
（二）涉及繁忙机场的航线和飞行流量大的航线经营许可；
（三）涉及在飞行安全方面有特殊要求的机场的航线经营许可。
以上机场、航线的范围，由民航总局确定，并提前三个月予以公告。
第十条 空运企业在航空安全、航班正常、服务质量、诚实信用方面的业绩优劣是核准该企业进入航线经营的条件。
第十一条 空运企业申请本规定第九条所列的航线上的经营许可的，应符合民航总局或民航地区管理局根据航线旅客运输量确定的航线空运企业准入数量调控措施。
第十二条 空运企业每航季安排定期航班的执行情况，作为考核该空运企业每航季进入新航线经营和在现有航线上增加航班的条件。
第十三条 根据保证安全和航班正常的要求，在国内航线经营许可中实行空运企业总部所在地机场和其他基地机场始发优先的原则。
适用前款基地始发优先原则的机场由民航总局定期予以公告。
第十四条 空运企业申请航线经营许可，应在计划开航前45日提出。
申请人应当填写核准机关统一印制的《国内航线经营许可核准申请书》，并可采用信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式，由
空运企业法定代表人或其授权人签署，按所申请的航线经营许可的管辖范
围报送民航总局或相关民航地区管理局。
第十五条 民航总局或民航地区管理局受理空运企业航线许可申请后，应在20日内提出意见，并通过政府网站或其他方式予以公告。申请人、利害关系人自公告之日起7日内未提出异议的，自受理申请之日30日内作出核准决定。准予许可的，向申请人颁发《国内航线经营许可核准书》，不予核准的，应当书面说明理由。
民航地区管理局核准的航线经营许可，应在核准后10日内报民航总局备案。
第十六条 航线经营许可申请取得核准之后，空运企业决定不在已经核准的航线上安排航班经营时，按照所申请的航线经营许可的管辖范围，向民航总局或相关民航地区管理局交回《国内航线经营许可核准书》；已经开航但又决定停止经营的，按本规定第三十九条规定的程序办理相关手续。
第十七条 航线经营许可核准申请人和利害关系人对民航总局或民航地区管理局预先公布的航线经营许可意见持有异议的，应当按规定的期限和程序提出；涉及重大事项的，民航总局或民航地区管理局可根据需要举行听证，经重新评审后作出核准决定。
第十八条 空运企业应当确保核准经营许可航线的正常运营。凡核准经营许可后，60日内未安排航班或因空运企业自身原因航班执行率不足50%的，核准机关可以撤销其经营许可，且二年之内不再受理该空运企业就该航线或相关航线提出的经营许可申请。
民航总局或民航地区管理局对撤销的航线许可予以公告。
第三章 国内航线经营许可登记管理
第十九条 空运企业申请的下列航线经营许可适用登记管理的方式：
（一）本规定第九条所列范围以外的航线；
（二）国内货运航线；
（三）民航总局或民航地区管理局划定的其他航线。
第二十条 空运企业申请航线经营许可的登记应在计划开航30日前提出。申请人应当填写登记机关统一印制的《国内航线经营许可登记表》，并可采取信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式，由空运企业法定代表人或授权人签署，按所申请的航线经营许可的管辖范围，报送民航总局或相关民航地区管理局。
第二十一条 民航总局或民航地区管理局受理空运企业航线经营许可登记的申请，属于经营许可登记管理范围的，颁发《国内航线经营许可登记证》；对不符合经营许可登记管理范围的，不予登记，并书面说明理由。
民航地区管理局登记的航线经营许可，应在登记后10日内报民航总局备案。
第二十二条 航线经营许可登记并公告之后，空运企业决定不在已经登记的航线上安排航班经营时，应当按照所申请的航线经营许可的管辖范围，向民航总局或相关民航地区管理局办理该航线经营许可登记的注销手续；已经开航但又决定停止经营的，按本规定第三十九条规定的程序办理相关手续。
第二十三条 空运企业应当确保办理经营许可登记航线的正常运营。凡航线经营许可登记后，60日内未安排定期航班或者因空运企业自身原因航班执行率不足50%的，航线经营许可登记注销，且二年之内不予重新登记。
民航总局或民航地区管理局对航线经营许可登记注销的情况予以公告。
第四章 航线经营换季的管理
第二十四条 民航总局国内航线经营许可评审委员会应当根据本规定确定的原则和每一航季航空运输市场情况制定航线航班安排的指导原则和经营许可的评审规则，经征求民航地区管理局和空运企业意见后，于该航季开始的90日前予以公告，并依据指导原则和评审规则对空运企业换季集中提交及日常提交的航线经营许可进行核准或登记管理。
第二十五条 空运企业在航线经营换季时，应集中提交航线经营许可核准和登记申请，并应于该航季执行的80日前向民航总局或民航地区管理局报送区际或区内航线有关资料。
第二十六条 民航总局和民航地区管理局在航线经营换季时，集中办理航线经营许可核准及登记。其中列入核准许可范围的航线，召开评审会进行评审。所有核准、登记工作应在换季45日前完成。对空运企业新增航线经营许可的，在其《国内航线经营许可核准书》或《国内航线经营许可登记证》上予以载明。
第五章 航班管理
第二十七条 空运企业经营的定期航班应以合理的载运比率提供足够的班次，以满足目前或合理预测到的旅客、货物和邮件运输的需求。一家空运企业取得经营许可航线的航班安排，由空运企业确定，报民航总局或民航地区管理局备案。二家以上空运企业取得经营许可航线的航班安排，由空运企业协商确定，报民航总局或民航地区管理局备案；或应空运企业要求，由民航总局或民航地区管理局依据航季评审规则进行评审确定。
第二十八条 空运企业通过核准或登记获得航线经营许可时，应确定初始航班安排（包括日期、使用机型和班次）。对已运营航班的调整，通常应当在航班换季时进行。
第二十九条 空运企业应当以适当方式公布班期时刻并坚持诚实信用的原则，按所取得的航线经营许可和公布的班期时刻执行。民航总局或民航地区管理局可根据航空运输市场监管和宏观调控的需要，对空运企业航班安排实施总量管理。
空运企业通过核准或登记获得的航线经营许可，应在取得相应的起降时刻后方能运营。
第三十条 空运企业拟停止经营航季客座率达到50%以上的航线的，应当经民航总局或民航地区管理局评审核准；未经评审核准，不得停止经营。
第三十一条 空运企业可以根据市场需求在其所经营的航线上自行安排加班，提前一周报始发机场所在地民航地区管理局备案，并取得相应的起降时刻后实施。
空运企业加班不得冲击其他空运企业的定期航班经营。如因加班引起冲击其他空运企业定期航班的投诉，经民航总局或民航地区管理局调查确认，将追究该空运企业的责任。
第三十二条 在航空市场出现运力急剧增减，并对行业市场造成重大混乱，或机场保障能力不能满足实际需求以及国家对相关空域另有使用要求的紧急情况下，民航总局或民航地区管理局可以在全国部分地区或者某些机场或航线上采取临时管理措施，对空运企业提出的加班申请实施核准，或发布在某一时段禁止经营加班往返至某一地区的决定。
第六章 特别管理规定
第三十三条 民航总局和民航地区管理局在进行航线经营许可核准和航班安排协调时，对承担政府协调、执行指定的特殊贫瘠航线飞行任务的空运企业，可按其要求，酌情增加由该地区始发的航班或开辟该地区始发效益较好的航线。
特殊贫瘠航线由民航总局公告。
第三十四条 民航总局和民航地区管理局对新辟独飞的“老、少、边、穷”地区支线航线采取市场培育期保护措施，在两年内不再核准或登记其他空运企业进入经营。但因经营该航线的空运企业自身原因，不能充分满足市场需求的除外。
本规定所指“老、少、边、穷”地区航线是指位于西部地区或东北地区、或者是它们之间的航线，但是这些航线始发地、经停地或目的地中不能同时包含两个以上的民航总局确定的枢纽机场。
第三十五条 民航总局或民航地区管理局根据国家和地区特殊需要，协调指定空运企业安排航线经营和加班飞行时，空运企业应当执行。
第七章 航线经营许可的监督管理
第三十六条 空运企业按本规定取得的航线经营许可的有效期为三年。期满后无特殊情况，空运企业未提出变更申请的，该项经营许可自期满之日起自动延续三年，民航总局或民航地区管理局对该类许可采取简易程序办理核准或登记。
第三十七条 空运企业通过航线经营许可取得的航线经营权不得租赁、转让、买卖和交换，《国内航线经营许可登记证》和《国内航线经营许可核准书》不得擅自涂改。
第三十八条 空运企业未经批准，不得以代号共享或湿租其他空运企业飞机等经营方式变相转让或出租航线经营权。
第三十九条 空运企业申请暂停、终止经核准或登记取得的航线经营许可的，应当于拟停止经营之日起30日前向民航总局或相关民航地区管理局提出申请，并详细说明理由。民航总局或相关民航地区管理局在收到申请之日起10日内作出是否批准的决定并予以公告。
第八章 法律责任
第四十条 有下列情形之一的，民航总局和民航地区管理局可以暂停或者撤销对空运企业航线经营许可的核准、登记：
（一）违反民航总局安全管理的有关规定；
（二）违反民航总局关于航班正常、服务质量管理的有关规定；
（三）违反法律、行政法规和部门规章规定的其他条件。
第四十一条 有下列情形之一的，由民航总局和民航地区管理局责令空运企业改正，并给予警告，情节严重的，处以一万元以上三万元以下的罚款：
（一）违反本规定第十六条和第二十二条的规定，不主动、及时向民航总局或民航地区管理局办理航线经营许可注销手续的；
（二）违反本规定第三十一条的规定安排加班，冲击和影响定期航班飞行的；
（三）违反本规定第三十七条的规定，私自租赁、转让、买卖和交换经航线经营许可取得的航线经营权的；
（四）违反本规定第三十八条的规定，未经批准以代号共享或湿租其他空运企业飞机等经营方式转让或出租航线经营权的；
（五）违反本规定第三十九条的规定，未经民航总局或民航地区管理局批准擅自暂停或终止航线经营许可中载明的航线经营的。
第四十二条 民航总局或者民航地区管理局的工作人员有下列情形之一的，由所在单位责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）对符合航线经营许可核准或登记管理办法的申请不予受理的；
（二）违反本规定第八条规定，对不符合条件的空运企业准予核准或登记航线经营许可或超越管辖范围准予空运企业核准或登记航线经营许可的；
（三）不履行本规定第十五条、第二十一条规定的义务的。
第四十三条 民航总局或者民航地区管理局工作人员在实施国内航线经营许可管理规定时营私舞弊，索取、收受财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究其刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第九章 附则
第四十四条 内地和香港、澳门特别行政区、台湾地区间特殊管理的国内航空运输管理办法另行规定。
第四十五条 在本规定实施之前，空运企业已经取得的经营许可继续有效，并按本规定进行管理。
关于《中国民用航空国内航线经营许可规定》的说明
一、重新制定原《规定》的必要性
1、中国民用航空总局1996年11月18日发布的《中国民用航空国内航线和航班经营管理规定》，对保障和促进民航运输市场的快速和健康发展，起到了规范企业经营行为和政府审批管理的阶段性的积极作用。在国家改革开放、经济快速发展的促进和带动下，民航发展的内外环境已经发生了深刻的变化。内部的变化主要体现在民航体制改革，航空公司相对独立，民营航空公司开始涌现，机场移交地方管理。
实行政企分开之后的民航主管当局和航空运输企业的相互关系发生了实质性的变化。外部的变化是我国加入了世贸组织，确立了社会主义市场经济的方向，航空运输市场已由卖方市场转变为买方市场。国家、地方和社会对民用航空运输产品的需求和品质的标准提出了更高和更多的要求。
2、根据总局党委改革与发展的思路，国内航线航班管理的思路和办法与原59号令相比已发生了很大变化。与此同时，取消了企业基地审批，扩大了经营范围，下放了区内航线管理权限，按登记和核准分类实施航线管理，在该管的管住管好，不该管的坚决不管的同时，鼓励和引导企业在安全、服务、诚信等方面展开竞争，扩大市场份额，通过优胜劣汰转变行业增长方式和提升运营品质。
3、为了使民用航空运输的管理适应改革开放之后内外环境的变化，对作为行政许可事项的国内航线航班的经营许可，急需按照《行政许可法》的相关要求，采取依照法定的权限、范围、条件和程序实施管理。因此，尽快重新出台《管理规定》，规范航空公司在申请经营国内航线航班方面的行为以及规范民航主管部门依法行政做好服务和管理工作，使之符合《行政许可法》的规定和要求，是总局贯彻实施行政许可法的一项主要内容。
二、制定新《规定》的依据
1、《民用航空法》第九十六条规定：公共航空运输企业申请经营定期航班运输的航线，暂停、终止经营航线，应当报国务院民用航空主管部门批准。
2、从2004年7月1日开始施行《行政许可法》，制定该《规定》依据了该法规的有关规定。
3、总局党委提出的放宽经济性管理的政策。本着市场开放，鼓励竞争，规范有序和统筹兼顾原则，从2003年开始，通过开展广泛调研和研讨，从法规先行、有序放开、均衡发展出发，采取边放开、边规范的做法，确定了围绕建立统一、开放、竞争、有序的航空运输市场，逐步放宽对国内航线经营许可管理。
4、近几年国内航线航班管理经营许可的实践。我们认为，将近两年实践和调整的国内航线航班管理思路和办法在行业内部形成共识的基础上提升到国内航线航班经营许可管理规定的时机已经基本成熟，可以满足行政许可法在许可行为的程序上做到公平、公正和公开的要求，既贴近目前国内航空运输发展需要，而同时又具有发展的前瞻性和可操作性。
三、新《规定》的要点和变化
我们研究，将原《国内航线和航班经营管理规定》的名称更改为《国内航线经营许可规定》，并在结构和内容上有了很大的变化。原《规定》为五章、二十四条，现按国内航线经营许可管理的范围、层次和方式增为九章、四十五条。
各章依次是：总则、国内航线经营许可核准管理、国内航线经营许可登记管理、航线经营换季的管理、航班管理、特别管理规定、航线经营许可的监督管理、法律责任、附则。主要内容和变动情况如下：
（一）关于经营许可的基本原则
与原《规定》相比，新《规定》在第4条列出了实施国内航线经营许可管理应当遵循的六条基本原则，一是有利于建立和完善全国统一、开放、竞争、有序的航空运输市场体系；二是坚持公平、公正、公开；三是有利于保障航空运输安全，提高航班正常率和服务质量；四是鼓励诚实守信，惩戒弄虚作假等扰乱市场秩序行为；五是兼顾地方经济发展与空运企业利益；六是有利于优化航线资源配置，完善航空运输网络。
（二）放宽了经营许可的管理
1、在《民航法》尚未修改，按法律规定对航线经营均应实施许可管理的情况下，采取核准制和登记制的方式放宽国内航线经营许可管理。即除第9条规定以外的航线，大部分航线实行登记管理。
2、原《规定》第9条对航空公司经营地域作了限制，新《规定》改为第13条根据保证安全和航班正常的要求，在国内航线经营许可中实行空运企业总部所在地机场和其他基地机场始发优先的原则，范围也予缩小。
3、原《规定》第17条规定航空公司每航季客座率达到75%时才能增加航班。新《规定》未作此项规定，只是在换季时对少量调控航线提出客座率要求。
4、原《规定》凡加班均需审批，新《规定》不再审批加班，改为对冲击正班的事后监管。
（三）简化了经营许可程序。
1、将原《规定》第8条申请许可应报送市场可行性研究报告等有关文件，简化为分别填写《国内航线经营许可核准申请书》和《国内航线经营许可登记表》。
2、将原《规定》第10条企业申请许可的最短时限由60天按核准、登记分别改为第14条45天和第20条30天；答复时限由受理后20天之内改为第15条30天内和第21条10天之内。
3、按划定的航线范围，在新《规定》第二、三章中，规定了不同的核准、登记程序，在第四章中明确了航线经营换季的报送要求，较原《规定》更具体和可操作，尤其是航线的登记管理，程序上更加简化。
（四）明确了航线经营许可的条件
1、修改了原《规定》第7条，明确航线经营许可的五项基本条件：即应获得企业经营许可；符合民航总局关于安全管理、航班正常、服务质量管理的有关规定；符合国家航空运输发展的宏观调控政策和有关法律法规。对核准、登记管理的经营许可均予适用。
2、对核准管理的航线经营许可，新《规定》第10至13条明确评审标准和原则。突出对企业航空安全、航班正常、服务质量、诚实信用等的考评，即在航线经营许可中，体现市场机制的优胜劣汰。
（五）充分体现了民主和公开的原则。
1、新《规定》增加了总局和地区管理局分别设立国内航线经营许可评审委员会条款（第7条），并规定了评委会的职责。
2、新《规定》第24条明确总局制定每航季航线航班安排的指导原则和经营许可的评审规则时应经征求地区管理局和空运企业意见，并提前予以公告。
3、新《规定》第26条规定每年度两次航线航班换季时，对列入核准许可范围的航线总局和地区管理局将召开评审会进行评审。
4、对企业日常提交的航线经营许可申请，在新《规定》第15条规定对核准航线许可总局或地区管理局提出的意见应予以公布，听取意见后方可作出决定。
5、在新《规定》第9、13、15、18、23、24、32、33、39条中分别对许可的事项及与申请许可有关的条件、要求等全部予以公告，充分体现许可管理的公开和透明。
（六）加强了事后监督管理条款。
1、在12条规定了把企业的航班执行率作为核准经营许可的条件之一，解决虚占市场问题。
2、在新《规定》第18、23条、第31条第2款及第39条规定了空运企业获得许可后相应承担的责任，较为详细地说明了政府撤销许可的条件，企业暂停、终止许可的程序。
（七）重新划分管理权限
将原《规定》第4条总局统一负责国内航线航班经营许可，地区管理局只负责对辖区内航线和航班经营的监督管理，修改为新《规定》第5、6条总局和地区管理局分别负责对区际和区内航线实施经营许可的核准和登记管理，总局对全国国内航线经营进行监管，地区管理局对区内航线经营进行监管。
这一调整符合民航体制改革后政府的二级管理及职能划分，充分发挥地区管理局作用，明确了各自的职责。
（八）完善法律责任。
将原《规定》罚则改为新《规定》第八章法律责任。在这一章第40、41条丰富了企业违反本《规定》及相关法律、法规应承担的法律责任内容，增加了第42、43条对行政管理者违反本《规定》应承担的法律责任，以利规范政府机构及工作人员经营许可行为。
