国务院批转国家旅游局关于当前旅游体制改革几个问题的报告的通知
国务院
国务院批转国家旅游局关于当前旅游体制改革几个问题的报告的通知
（一九八五年一月三十一日 国发[1985]14号）
国务院同意国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，现转发给你们，请结合本地区的实际情况，贯彻执行。
旅游是一项新兴的、综合性的事业，望各地区、各有关部门要大力支持，加强协作，密切配合，共同促进我国旅游事业的发展。
关于当前旅游体制改革几个问题的报告
党的十一届三中全会以来，随着对内搞活经济、对外开放政策的贯彻执行，我国旅游事业发展较快， 取得了一定的成绩。 旅游业已成为我国人民同世界各国人民进行友好交往，开展经济、文化和科技交流的一条重要途径。但是，由于我们对国际、国内旅游迅猛发展的形势估计不足， 旅游的基础设施、 经营管理、服务质量等，都不能适应实际的需要。 这同我国拥有的丰富旅游资源和所处的国际地位
很不相称。 必须解放思想，大胆改革，才能迅速改变这种局面，跟上发展的形势
，把我国旅游事业推进到一个新的阶段。
根据中央书记处、国务院对旅游工作的指示精神和旅游工作的实际情况，现将我们对当前旅游体制改革的意见报告如下：
一、端正业务指导思想，加快改革步伐
当前旅游体制改革的主要目标是：破除不适应旅游发展要求的老观念、老办法、老框框， 从根本上端正旅游业务的指导思想， 充分调动各方面的积极性，使旅游事业得到更快、更好的发展。要从只抓国际旅游转变为国际、国内旅游一起抓；从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举；从以国家投资为主建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上。要按照“政企分开，统一领导，分级管理，分散经营，统一对外”的原则，建立以国营旅游企业为主导的多种经济形式、多渠道、少环节的旅游经营体制；建立责权利相结合的、高经济效益、高服务质量的旅游企业管理体制，把旅游事业搞活，开创旅游工作新局面，走出一条适合国情、日益兴旺发达的中国式的旅游道路，做到政治、经济双丰收。
二、政企职责分开，加强行政管理，扩大企业权力
我国现行旅游体制，基本上是政企不分，独家经营，统负盈亏，吃“大锅饭”，不按经济规律办事， 经济效益不高， 束缚了旅游事业的发展。要改变这种状况，必须进行改革。
（一）各级旅游经营单位都要逐步从所属的行政管理部门独立出来，成为经济实体，自主经营，自负盈亏，改变官商作风，参与行业竞争，优胜劣汰。
旅行社、旅游饭店、汽车公司（车队）和游船公司等，都应实行企业化。尚不具备条件的，要积极创造条件，尽早向企业化过渡。
实行企业化后，上级主管部门要按照国务院的有关规定，扩大企业的经营、财务、人事等方面的自主权，不干预企业的正常经营活动。企业内部要建立和完善各种形式的经济责任制，把责权利落实到人，不断提高管理素质、服务水平和经济效益。要把职工的劳动成果和工资待遇挂钩，打破“大锅饭”和“铁饭碗”。对表现不好且教育无效的人可以辞退、开除，对工作成绩突出的人，工资待遇可以破格提升。今后企业新招收人员，要择优录用和招聘，实行劳动合同制，能进能出。
（二）旅游行政机构设置要适应旅游事业发展的需要。国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业。各省、自治区、直辖市可根据国际、国内旅游发展的需要设置旅游局，统管本地区的旅游工作。要善于运用行政的、经济的和法律的手段，加强对旅游事业的管理。
经济特区和省级以下的市、 县如需设置旅游管理机构， 要本着精简的原则，因地制宜，不搞一个模式。
（三）全国性的旅行社（如中国国际旅行社总社、中国旅行社总社和中国青年旅行社等），其旅游业务归口国家旅游局领导。地方性的旅行社，其旅游业务归口地方旅游行政管理部门领导。
凡实际经营旅行业务，招徕、接待国外或国内旅游者的单位，须成立旅行社，按照国家旅游局制订的《旅社社管理暂行条件》规定办理审批手续，领取营业执照，照章纳税。
三、下放外联权和签证通知权，增加招徕渠道
今后，要进一步扩大地方外联的权力。考虑到我国目前接待条件的局限，特别是在旅游旺季，旅游热点城市的住房和民航等交通部门客运能力严重不足的实际情况，下放外联权和签证通知权必须有计划、有步骤地进行，以免发生客流量超越接待能力，对外造成不良影响。具体做法是：
各省、自治区、直辖市均有外联权。但地方外联必须严格服从统一的综合平衡。
国家旅游局授权国旅总社对各地外联计划进行综合平衡。各省、自治区、直辖市旅游局应将全年的外联计划，特别是在旅游旺季（每年五月、八月、九月、十日）进入北京、上海、 西安、 桂林四个热点城市的外联计划报国旅总社。国旅总社一年审批一至二次额度，各地据此进行外联，并由省、自治区、直辖市旅游局通知我驻外使领馆核发签证。
国旅总社、中旅总社、中国青年旅行社本身外联的旅行团（者），仍分别各自核发其签证通知。
各省、自治区、直辖市之间（尤其是邻近的省、市之间），可根据自愿互利的原则，广泛建立协作关系或组织松散的区域协作，沟通情况，相互配合，协调发展。
四、旅游经营单位之间的关系
旅行社、旅游饭店、汽车公司（车队）、游船公司等旅游经营单位之间，原则上应通过经济合同或协议建立业务关系，明确双方的权利与义务，相互制约，相互支援，以保证旅游服务质量和业务工作的正常进行。
国旅总社、中旅总社和中国青年旅行社是全国性的骨干旅行社，应努力为各地组织更多的客源。同时要在业务上发挥指导作用，协调本系统内上下左右的关系。但在经济上，总社与各地分、支社都是独立核算的经济实体，双方应逐步通过订立经济合同或协议处理相互间的业务。
五、加强旅游价格管理
旅游价格是国际旅游市场激烈竞争的主要内容之一。为了维护我国旅游业的信誉，对旅游价格管理实行统一领导，分级管理，统一对外，按质论价，合理收费的原则。
国家旅游局将会同国家物价局制定旅游价格的具体定价原则和作价办法。各省、自治区、直辖市旅游局应根据本地区的旅游资源、接待条件和客源状况，按照国家对旅游价格的原则规定，制定本地区的旅游价格。但是，不得违反规定限度，擅自提价或削价竞销，扰乱旅游市场，损害国家的利益和声誉。
六、改革旅游饭店建设的管理
为了加快旅游饭店的建设，要调动各方面的积极性，同时简化审批手续。今后凡各地采取中外合资、合作或地方单独投资等方式建造的旅游饭店，按照当地政府的有关规定办理，报国家旅游局备案。各省、自治区、直辖市旅游局要根据不同旅游者的需要统筹规划旅游饭店的建设。
经国务院批准，在全国选择五十个饭店做试点，推广建国饭店的经营管理方法，这是我国饭店管理体制改革的重大突破。在改革中一定要调整好饭店的领导班子，着力于改善经营管理，提高服务质量，增加经济效益。同时，要逐步建立饭店预订制度，方便游客。各地旅游主管部门要及时进行督促、检查，总结交流经验。
七、加强国内旅游管理
我国是有十亿人口的大国。随着人民生活水平的不断提高，国内旅游的人越来越多。搞好国内旅游，可以回笼货币，增加就业，促进社会主义的物质文明和精神文明建设。国家旅游局和各级旅游行政管理部门要加强对国内旅游的领导和管理，积极创造条件，满足广大人民群众日益增长的需要。
搞好国内旅游，要发挥国家、地方、部门、集体和个体的积极性，引导和鼓励各方面独资或集资修建旅馆、餐馆、增加车辆，解决国内旅游者的食、宿和交通问题。在旅游者集中的地区要尽快增辟新的游览点，并采取有效措施，疏导国内游客。
各级旅游行政管理部门，要有负责管理国内旅游的机构；要制订具体办法，加强对经营国内旅游企业的管理，切实保护国内旅游者的正当利益。企业要做到热情服务，合理收费，明码实价，分档经营。
旅游体制的改革涉及面广，情况复杂，必须加强领导，既要勇于改革，大胆创新，又要从实际出发，有计划，有步骤地进行，真正收到实效。
以上报告，如无不当，请批转各地区、各部门执行。
西安市农村食品市场监管办法
陕西省西安市人民政府办公厅
西安市人民政府办公厅关于印发西安市农村食品市场监管办法的通知
市政办发〔2005〕143号
各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
《西安市农村食品市场监管办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。
西安市人民政府办公厅
二○○五年六月二十一日
西安市农村食品市场监管办法
为了切实保障广大农村群众的身体健康及人身安全，进一步贯彻落实国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），明确各级政府、各有关部门在食品安全监管工作中的职责，密切配合，协调统一，全面加强农村食品市场监管，结合我市实际，制定本办法。
一、指导思想
以国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》为指导，以提高我市农村食品市场安全水平为核心，坚持集中整治与日常监管、严格执法与科学管理、打假治劣与扶优扶强相结合，不断完善监管体系，使农村食品生产经营秩序明显好转，农村人民群众日益增长的食品安全和健康需求不断得到满足。
二、工作目标
坚持“全市统一领导、区县政府负责、部门指导协调、各方联合行动”的原则，严厉打击生产、销售假冒伪劣和有毒有害食品的违法违规行为，有效防范食品安全事故的发生，增强人民群众的食品消费安全感；建立健全农村食品检测体系、食品安全信用体系和失信惩戒机制等长效监管机制，引导企业诚信守法经营；强化舆论监督，加大正面宣传力度，切实把农村食品安全工作放在突出位置抓紧抓好。
三、工作重点
（一）大力整顿食品生产加工企业，提高食品质量和安全水平。以我市食品安全专项整治工作确定的范围为重点，严厉查处无卫生许可证、无生产许可证、无营业执照的生产经营行为，对不具备生产条件的要坚决予以取缔。严格实施食品质量安全市场准入制度，严格审查企业生产条件，严格按标准组织生产，严格产品出厂检验。加强对食品生产加工企业的监管，实行生产企业巡查、回访、年审、监督抽查等监管制度。严厉打击滥用添加剂、使用非食品原料生产加工食品、保健食品添加违禁药物等违法违规行为。
（二）加大农业投入品专项整治力度，从源头上防止农产品污染。继续推进“无公害食品行动计划”，深入开展农药残留、滥用畜禽产品违禁药物、水产品药物残留等专项整治，向农民普及安全使用化肥、农药、兽药、饲料添加剂和动植物生长激素等知识，推广使用低残高效农药、兽药和无污染添加剂。建立农产品质量安全例行监测制度和农产品质量安全追溯制度，开展农产品产地环境、农业投入品和农产品质量安全状况的检测。推进无公害农产品标准化生产综合示范区、养殖小区、示范农场、无规定动植物疫病区和出口生产基地的建设，积极开展无公害农产品生产基地认定工作及无公害农产品、绿色食品认证工作，推广“基地+农户”模式。
（三）狠抓薄弱环节，进一步加强食品流通、消费领域的监管。深入实施以“提倡绿色消费，培育绿色市场，开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”。倡导现代流通组织方式和经营方式，大力发展连锁经营和物流配送。积极推行经营企业进货查验登记、索证索票、购销台账和质量承诺及市场开办者质量责任制度，继续推行“厂场挂钩”、“场地挂钩”等有效办法。全面落实市场巡查制度，完善监督抽查和食品卫生例行监测制度，严格实行不合格食品的退市、召回、销毁、公布制度。推进餐饮业、“农家乐”食堂全面实施食品卫生监督量化分级管理制度，完善和加强食品污染物监测和食源性疾病监测体系建设。加强畜禽屠宰行业管理，打破地方封锁，鼓励质量优、信誉好、品牌知名度高的食品在全市流通。强化食品安全标识和包装管理，集中力量整治印制食品假包装、假标识、假商标等违法行为。
（四）依法查处大案要案，震慑违法犯罪分子。集中力量及时查处食品安全大案要案，依法严惩违法犯罪团伙和首恶分子，并将重大典型案件查处结果及时向社会公布。
（五）强化舆论监管，加大宣传力度。大力宣传党和国家农村食品安全工作的政策、法规和措施，普及食品安全知识，充分报道市委、市政府对农村食品安全工作的关心和各区县、各部门加强食品安全所做的工作，继续揭露、曝光食品安全方面的违法犯罪行为，及时跟踪报道采取的措施及效果；着重报道重视质量、讲求信誉的典型，大力宣传优质食品、优良品牌和优秀企业，增强人民群众的消费信心。
四、组织领导
（一）我市农村食品安全实行区、县政府责任制，由区、县政府负责统一领导协调辖区内的食品安全工作。各区、县要根据辖区实际，制定农村食品市场年度整治的目标任务和工作措施，组织相关行政主管部门做好农村食品安全监督管理工作，负责食品安全重大事故的应急救援。
（二）落实农村食品安全责任制和责任追究制。坚持“谁审批、谁主管、谁负责”的原则，政府区域管理、部门条块负责，横向到边，纵向到底，坚持一级抓一级，层层抓落实，努力提高农村食品安全综合监管水平。把食品安全工作列入总体工作目标同安排、同检查、同考核，年底对农村食品安全工作进行综合检查评比。
（三）为做好我市农村食品市场的监督管理工作，市人民政府成立以主管副市长为组长，农业、质检、工商、卫生、食品药监、商贸、供销、公安、财政等部门主管领导为成员的西安市农村食品市场监管领导小组。领导小组下设办公室，负责农村市场监管的日常工作。办公室设在市食品药监局。领导小组定期协调研究农村食品市场监管工作中的重大问题。
五、职责分工
（一）农业部门负责初级农产品生产环节的监管。加强对种植类食品农药残留的专项整治；指导农村批发市场、集贸市场建立健全入市农产品的验证、检测、标识及公示；负责无公害农产品生产基地建设工作。
（二）质监部门负责农村食品生产环节的监管。帮扶一批小企业尽快获得市场准入；对农村家庭院落式手工食品作坊进行整顿和规范；建立企业质量档案；严厉查处无证生产和制假售假等行为。
（三）工商行政管理部门负责农村食品流通环节的监管。把好农村食品市场主体准入关；开展对农村流通领域食品质量监测；积极组织和引导农村食品经营者推行查验登记、索证索票制度；对农村无营业执照和超范围经营的行为进行查处；严厉查处制售假冒伪劣等违法行为。
（四）卫生部门负责农村餐饮业、“农家乐”和集体食堂等消费环节的监管。严格把好各类饮食店和集体食堂的卫生许可关，全面实施食品卫生监督量化分级管理制度，加强对农村餐饮店、“农家乐”、集体食堂的监督检查和食品经营人员的预防性健康检查及卫生知识培训工作；对无卫生许可证而擅自经营的餐饮单位和集体食堂，要联合工商部门予以取缔。
（五）食品药品监管部门负责对农村食品安全的综合监督，组织协调和依法查处重大食品安全事故。
（六）商贸行政管理部门负责畜禽屠宰行业的监管，依法取缔非法屠宰；加强盐业管理；负责农村食品经营者的行业指导、管理，将超市、连锁经营、物流配送等现代物流方式和经营形式逐步向乡镇推广，建立和推行质量承诺制度，认真开展“百城万店无假货”活动。
（七）供销合作社负责规范本系统经营行为，不经销假冒伪劣商品；配合有关部门加强对本系统经营门店、农贸市场食品经营户的监督管理，逐步在本系统推行统一进货、物流配送，通过经营方式的改进把好本系统经营商品准入关；积极开展绿色认证，创建绿色品牌，疏通绿色通道。
（八）公安部门负责查处生产销售不符合卫生标准、有毒有害食品的违法犯罪行为；严厉查处在食品安全行政执法过程中出现的妨碍公务和暴力抗法的违法犯罪行为。
（九）财政部门负责农村食品安全监管经费保障和资金落实工作。
