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最高人民法院


最高人民法院关于严格执行《中华人民共和国法官法》惩戒规定的通知


（2003年2月27日最高人民法院文件法发[2003]5号发布 自公布之日起施行）



全国地方各级人民法院、各级军事法院、各铁路运输中级法院和基层法院、各海事法院，新疆生产建设兵团各级法院：

为深入贯彻中央纪律检查委员会第二次全体会议精神，坚定不移地把人民法院党风廉政建设继续推向深入，更好地为全面建设小康社会提供有力的司法保障，最高人民法院要求，全国法院必须进一步认真学习、严格执行《中华人民共和国法官法》惩戒规定，大力加强权力监督制度和纪律约束机制建设。

一、充分认识严肃纪律的必要性。严肃法官队伍的纪律，既是建立一支高素质法官队伍的需要，也是司法工作在全社会实现公平与正义的保证。推进法官职业化建设，造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍，强化权力监督制度和纪律约束机制是关键。《中华人民共和国法官法》关于惩戒的规定，是强化法院内部监督，约束和规范法官职务行为的基本法，广大法官必须严格执行。各地法院要根据新形势对法官队伍提出的更高要求，加强教育，健全机制，严格依法依纪管好队伍，把反腐倡廉作为一项长期任务，始终如一地抓紧抓好。

二、全体法官要切实增强自律意识，以严明的法纪约束和规范职务行为。法官在社会中的崇高地位和司法权威，来源于严明的纪律约束塑造的高尚人格。《中华人民共和国法官法》第三十二条规定，是每一位法官必须严格遵守的基本戒律，是对法官职业的基本要求。每一位法官应当以此严格要求自己，做到自律、自警，倍加珍惜崇高的法官职业，正确行使审判权。

三、健全检查督促机制，狠抓落实。《中华人民共和国法官法》是宪法类法律，具有崇高地位，各地法院要结合实际，建立健全相关规章制度，狠抓落实。上级法院要加强检查督促，把执行纪律情况作为队伍建设的重要内容，专题研究，经常检查；纪检监察部门要采取措施，拿出方案，加大工作力度，务必保证《中华人民共和国法官法》惩戒规定在法院廉政建设中发挥重要作用。

四、强化领导负责制，一级抓一级。抓好法院队伍的廉政建设，是法院领导的重要职责，各地法院必须按照中央关于实行党风廉政建设责任制的规定要求，健全“一岗双责”制。要把执行《中华人民共和国法官法》惩戒规定，作为签订“党风廉政建设责任书”的重要内容，纳入领导班子、领导干部目标管理，一级抓一级，层层抓落实，使各级法院领导切实承担起廉政建设的责任。

五、加大工作力度，严肃查处违法违纪案件。各地法院要坚持标本兼治、综合治理原则，既要从源头上预防和治理违法违纪行为，又要通过坚决查处已发案件遏制违法违纪行为的发生。对于违反《中华人民共和国法官法》惩戒规定的，决不姑息迁就，必须一查到底，严肃处理，触犯刑律的，坚决追究刑事责任。要通过严格的法纪追究，纯洁法官队伍，保持法官队伍的廉洁。

六、本通知适用法院其他工作人员。

以上通知，望切实执行。重大问题及时报告最高人民法院。

二○○三年二月二十七日



附：《中华人民共和国法官法》惩戒条款

第十一章 惩戒

第三十二条 法官不得有下列行为：

（一）散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工；

（二）贪污受贿；

（三）徇私枉法；

（四）刑讯逼供；

（五）隐瞒证据或者伪造证据；

（六）泄露国家秘密或者审判工作秘密；

（七）滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；

（八）玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失；

（九）拖延办案，贻误工作；

（十）利用职权为自己或者他人谋取私利；

（十一）从事营利性的经营活动；

（十二）私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；

（十三）其他违法乱纪的行为。

第三十三条 法官有本法第三十二条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

受撤职处分的，同时降低工资和等级。

第三十五条 处分的权限和程序按照有关规定办理。


英国行政法上的越权原则
——读韦德的《行政法》

秦旭东


19世纪末期以戴雪为代表的一批法学家对行政法怀有一种“近乎顽固”的偏见，认为行政法与英国的法治、普通法和宪法自由是不相容的。后来日益发展的事实证明了戴雪等人的观点显然是对行政法的一种误解，行政法在英国的存在已经基本上为英国法学界所接受。
韦德认为，行政法是“关于控制政府权力的法”，是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。（P5、P6）可见，控权，无论如何，都是行政法的核心，这一点与戴雪等人的看法是一脉相承的，也可见戴雪的“偏见”全然不是谬误。不过韦德并不因此认为应当取消行政自由裁量权，对行政机关的积极行为大亮红灯，相反，人们必须正视“行政国”之到来这一事实。所以，一方面，任何权力都有可能被滥用，政府权力必须受到控制，没有绝对的、不受制约的行政权力，政府要受到议会的政治控制和法院的法律控制；另一方面，这种控制又不能使政府落到“只有责任、没有权力”的境地（P42），行政法要保持“国家和公民权力之间的平衡”（P7），“对自由裁量权所加的限制则有程度上的差别”，“法院必须努力在需公正有效的行政与需要保护的公民免受行政专断之间作出平衡”（P26）。
缘于英国的传统及法律特性，英国行政法直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立，因此英国行政法学可以视为宪法学的一个分支。在法治、议会主权和独立的司法权等一些基本的宪法原则之上，英国行政法派生出了对行政进行司法控制的总原则——越权原则，“几乎所有法庭敢于都建立在这一原则上”（P9）。
韦德分析了法院权力的宪法基础。
首先是法治原则，这是英国宪法的基础。它有几层含义：一是“任何事情都必须依法而行”，即合法性原则。政府行使权力的所有行为，即所有影响到公民权利、义务和自由的行为，都必须说明它的严格的法律依据，如果不能证实有法律授权，则当事人克诉诸法院，请求撤销该行为。而是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”，即防止滥用自由裁量权。现代政府不能不具备许多自由裁量权，但如若无限制的行使这种权力，则必不符合公平行政、保障民权的要求，因此，行政除了要符合合法性原则外，还必须依据公认的合理性原则进行。三是“法律必须平等对待政府和公民”，不能给予政府在普通法律上不必要的特权和豁免权。四是“对政府行为是否合法的争议应当完全有独立与行政之外的法官裁决，既要保证司法对政府的高度独立。
其次是议会主权原则，这是英国宪法的一个支柱。议会作为立法机关是至高无上的、超越一切法律控制的，所有的公共权力均要从属于议会的法律，因为主权立法是不受限制的，它因自身和有效，不屈从于任何更高的权力，所以政府只能依议会的授权而行事，对议会负责、受议会监督，不得质疑议会的立法。英国从来就没有实行过人们一般认为的那种严格的三权分立，也没有一部统一的成文宪法。英国法官不具有美国法官那样的宪法地位，无权进行违宪审查。但是，由于法院适用法律，而且有权解释法律，议会也从来未反对过法院的解释，所以实际上“法律的一切问题最终总是法院说了算”，“他们的宪法服从地位并不影响他们创造性地发展行政法原则”。
再者是政府服从法律。这也是法治原则和议会主权原则的必有之义，它包括三方面内容：一是普通法的适用。法院在处理涉及政府和公共当局的争议时，通常是将公共当局视为与一般私人一样的当事人，适用普通法。公共当局超出其权力范围行事，就要向私人当事人一样对其行为负责。二是公法救济。对政府实施的一般私人不可能从事的行为，依普通法不能管辖时，法院应当对行政相对人体公共法救济，让公共当局承担公法上的责任。三是司法审查与上诉制度，这是保障征服服从法律的两种重要手段。

在这些宪法性原则基础上，就引出了英国行政法的核心原则，即越权原则。它几乎是法院对行政权进行司法控制的唯一和全部的法律根据，因为按照议会主权原则，法院服从于议会，无权审查议会的法律，也无权过问议会对行政机关的授权，只有行政机关超越授权行事时，法院才可以干预。这样，除了案卷表面错误着一例外之外，越权原则就成了法院进行司法控制的“仅有一种武器”，甚至新的发展似乎已经把这一里外也纳入了越权原则之中了。
在审查行政机关的行为是否越权时，须要确立合法的、有说服力的标准。如果议会的授权法明确规定了行政机关对某一事项的权限，则法院只须对法律进行进行文意解释，进而适用于时时，即可断定。但是，在授权没有明确界限的情形，如果行政机关有“恶意行事、不合情理或毫无正当根据办事”等等行为，从表面上难以找到其越权得根据， 而实际上却违反了法治原则，法院当然不能袖手旁观、无动于衷。因为法院有权解释法律，其超然地位可以得到稳定的保障，加以判例制度“遵循献礼”原则等资源可供利用，所以对于这些情形，法院可以充分利用解释法律的艺术实现其目标，审查行政行为是否违反了议会授权失所暗含的保障，即议会从来没有授予行政机关滥用权力的保障。无需每一部法律都明确写明这一原则，它是“每个法律都应该遵守的模式条件，违反之则法院可宣布其越权无效。越权可能是明显违反法律的某一规定，也可能是违反法律的目的、原则、精神及其暗含的应有之一。尽管有宪法上议会主权原则的限制，英国法官们却艺术性地运用越权原则，把各种应当期望的含义“拉上普罗克拉提斯之床”（希腊神话，普罗克拉提斯是个凯黑店的强盗，他捉到人后，是身高者睡短床，截去其身体的伸出部分；使身矮者睡长床，把其拉到与床一样长）。法院通过扩大和提炼越权原则发展出许多分支，使这一原则应用到广泛的领域，有效地实现行政法的使命。这些分支原则包括：
违反明确的法定程序。在自然正义原则之外，行政机关必须严格遵守一些制定法明确规定的行使职权的程序，否则即构成程序越权。
不正常授权（不适当委托）。行政机关自行转授或委托权力的行为，如果不符合议会授权时明示或暗示的不得再转授或委托权力的规定，即构成越权。
违反管辖条件。行政机关如果在法定条件不具备或条件不符合时行使职权，就构成实体越权。
不合理。不合理相对于不合法而言，行政机关实施某种行为，如不符合议会授权时所暗含的对行政机关合理行为的要求，则也构成一种实体越权。
不相关的考虑。行政机关实施行为时，考虑了与相应行为无关的事实，并以之作为行为的根据，则违反了议会授权时明示或暗示的条件，构成越权。
不当动机。行政机关实施行为不是为了实现议会授权的目的，则动机不当，构成越权。
违反自然正义。自然正义是英国法治的基本原则，即不做自己的法官、不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的决定，违反这一原则也构成程序越权。

可以说，对行政权的司法控制是英国行政法的核心，而越权原则则使这种司法控制的核心原则。英国法上对权力滥用的高度警惕和对公民权利与自由保障的深厚关怀这些优秀传统在行政法的发展历程中得以深刻体现。尽管其间因一些“极端的偏向”而走了一些“弯路”，然而最终却形成了以越权原则为特色的制度。这一制度在“守夜国”已成历史、行政权不断膨胀的背景下显得尤为重要。
韦德特别注意到，尽管议会至上、内阁责任制在英国宪法上具有持久、强大的影响力，然而理论与现实之间的巨大差距是不容忽视的。政党制度带来了政府的中心地位，导致的一个持续的危险是，传统的议会对行政的控制被削弱，而政府对议会的控制则加强。议案由政府部门拟订，由党魁操纵议会通过的立法方式可能危害到法律的公正性；执政党控制的议会对政府的监督也显得软弱无力，民主可能受到损害。因此，1910年一位著名法官指出：“如果内阁责任制名副其实的话，问题就不那么重要了。但事实是，法院是防止行政侵犯个人自由的唯一武器”（P34）。尽管后来的议会行政专员制度弥补某些缺陷，但显然法院的司法审查是不可替代的。
这种英国特色制度是同英国独特的法律传统和特定的社会历史背景相联系的，移植到其他土壤上难说一定能“健康成长起来”，然而其间必有一些普适的可资借鉴的东西。比如在戴雪们“可爱的偏执”强烈影响下的法治原则，比如英国法官们运用高度智慧对越权原则的“艺术化”的发挥。在中国的特殊背景下，我们的行政法是否也需要一点“必要的偏执”呢？处境尴尬的中国法官们是否也应该充分发挥智慧和勇气来点“艺术化的创造”呢？当然，这已经不是本文要深发下去的问题了。

阅读文献：
《行政法》第一、二章，威廉.韦德著，楚建译，中国大百科全书出版社，1997年版

参考文献：
《法与宪法》，W.I.詹宁斯著，龚祥瑞、侯健译，三联书店，1997年版；
《外国行政法教程》，姜明安主编，法律出版社，1993年版；
《英国行政法》，王名扬著，中国政法大学出版社，1987年版


原载北大法律信息网